香港公营房屋建设及其启示

The Overview of Hong Kong Public Housing and Its Enlightenment赵进香港公营房屋建设及其启示作者：赵进，同济大学建筑与城市规划学院硕士。

zhaojinsh@导言居住是人类生活的基本需求；住房建设也是城市建设与发展的重要组成部分。

随着我国经济体制改革的深入以及福利性实物分房制度的结束，城镇住房供应基本转向了房地产市场，由此，我国城镇进入了住房商品化的时代。

住房商品化刺激了整体经济的发展，而经济发展、居民可支配收入的增加又推动了住房市场的扩大，使得城镇房屋总量和人均居住面积不断上升，交易也空前活跃。

另一方面，随着近年来房地产市场的持续升温，房价节节攀升。

很多城市的房价已经远远超出一般居民的实际购买能力，导致城市住房矛盾越来越突出。

这也从一个侧面反映了基于市场机制的分配不均，社会趋于两极分化，公共干预势在必行。

在中央政府推进“和谐社会”建设的大背景下，城镇住房问题逐渐受到社会各方面的重视，中央政府和地方政府已出台一系列关于社会保障性住房的政策。

但是在具体政策的制定与实施过程中，尚存在许多亟待解决和改进的问题，涉及社会保障性住房制度的整体设计、房屋规划设计和建设标准、区位选择、交通条件、配套设施建设、准入申请和监管制度等。

我国香港特别行政区是一个“高度自由、高度市场化和国际化的经济体”，但是这并不意味着社会资源配置全盘市场化。

为了保证整体经济的效率及改善社会的公平性，香港政府通过各项政策与措施来干预住房市场，为全港近一半的居民提供低廉的公营房屋。

作为世界上人口最稠密的地区之一，香港在保障中低收入群体的住房问题上取得了很大的成效，获得了国际社会的认可。

本文介绍香港公营房屋制度的形成和演进，分析其政策实施和规划设计等方面的经验，讨论其借鉴意义，期望对内地正在探索中的社会保障性住房制度建设和政策设计有所启示。

1 香港公营房屋政策与实施1.1 概况香港特别行政区占地1 104 km 2，人口约700万，人口密度约为每平方公里6 410人。

香港多山，地势陡峭，可供兴建工商和住宅楼宇的土地只有225km 2，仅占总摘要：本文介绍香港公营房屋的政策演进、住房政策的目标与原则、公营房屋政策所涉及的机构及其职责、公营房屋计划及实施状况以及公营房屋住区的规划设计等内容；分析其基本经验，进而讨论对内地城镇社会保障性住房制度建设和具体运作的启示和借鉴意义。

Abstract: Firstly this article describes the evolution, the objective, the principle and the operational experience of Hong Kong ’s public housing policy. Secondly the article discusses the value and enlightenments of Hong Kong ’s practice to the set-up of affordable housing system in the mainland of China.关键词：香港；公营房屋；启示和借鉴Keywords: Hong Kong; Public Housing; Enlightenments国家自然科学基金项目研究课题，项目批准号：50978188用地的20%。

因此，香港的城市发展和土地供应有严格的规划管制。

在余下的土地中，超过400km2已划为“受保护地区”，当中包括郊野公园、特别地区及自然保育地带。

香港公营房屋的政策性资助分为租住公屋、租金津贴、自置居所和置业贷款。

截至2007年，本港共有2 483 700个房屋单元，其中711 300个属租住公屋、397 900个属资助自置居所、1 374 500个属私营房屋。

全港约有30%的人口居于租住公屋，另有18%的人口居于获资助的自置居所。

1.2 公营房屋政策的历史演进（图1）1.2.1 初期探索阶段：1950年初至1960年代二战后初期，大量移民和难民从内地涌入香港，使得香港人口急速增长，导致住房紧张、居住环境质量恶化。

为了应对居民的基本生活需求，港英当局不得不推行一系列政策以缓解当时的困境。

1953年，九龙石硖尾寮屋区大火，超过5万居民一夜间失去居所。

1954年，工务局在石硖尾灾场原地兴建两层楼的临时建筑，安置无家可归的灾民。

此后政府又斥资兴建多层住宅——“徙置大厦”，8幢6层高的住宅（第一型徙置大厦）在石硖尾落成，首批灾民入住。

为了系统地展开徙置计划，政府成立了半独立的香港屋宇建设委员会（房委会），负责兴建廉租屋，为中下收入家庭提供设备齐全的居所。

1958年，由香港房委会建设的第一个屋村——北角屯落成。

1961年，政府推出廉租屋计划。

1965年，徙置大厦向高空发展；设计也逐步改善，此后推出第四至第六型大厦，每单元拥有私用骑楼和厕所。

这个期间公共屋村的住户人口达到了100万。

1.2.2 不断推进阶段：1970年代至1990年代末1971年，首个运用新市镇（New Town）概念设计的公共屋村——华富邨全面落成。

1972年，政府宣布了“十年建屋计划”。

1979年，第一批“私人机构参建计划”的居屋单元推出。

至1981年，房委会辖下公共屋村人口达到200万。

1987年，图1 香港公营房屋制度的历史演进示意图推出长远房屋策略（1987—2001）。

1992年，首批“和谐式大厦”落成。

1998年，“租者置其屋计划”正式启动。

1.2.3 深化完善阶段：2000年至今2001年，“长者租金津贴试验计划”推出，即为符合资格的高龄申请人提供租金津贴，以租住私人楼宇代替公屋编配。

鉴于新的经济社会条件，房委会决定停售“居者有其屋计划”及“私人参建居屋计划”的楼宇10个月，直至2002年6月底。

2002年，房委会通过“房屋政策声明”调整原有政策，具体措施包括：停建及停售“居者有其屋计划”及“私人机构参建居屋计划”的房屋单元，同时在“租者置其屋计划”第六期推出后，终止透过该计划出售公屋单元。

2003年，房委会推出“置业资助贷款计划”，以取代原来由房委会推行的“自置居所贷款计划”及房屋协会推行的“首次置业资助贷款计划”。

2004年，房委会推出“特惠方案”。

2006年，房委会推出“改善居住空间调迁计划”。

2007年，房委会推出2007年第一期“出售剩余居屋计划”。

该年7月1日政府有关机构重组，房屋政策事务由运输及房屋局负责。

1.2.4 未来的发展方向与目标《香港2030》提出：“为满足不断增长的人口需求，要确保适时提供充足的土地和基建配套供房屋及社区设施的发展。

”拟推行的措施包括以下6点：（1）顺利及有秩序地处理剩余居屋单元；（2）以平均大约3年的轮候时间为目标，继续为有需要的家庭提供公共租住房屋（公屋）；（3）为新租金调整机制下进行的第一次公屋租金检讨做好准备；（4）优化公共房屋安排，以鼓励家庭成员互相扶持及关怀长者；（5）协助香港房屋协会推进位于北角丹拿道的一项“长者住屋计划”；（6）采用绿化住区和健康生活的设计方针，确保有效和合理地运用房屋资源，以推行可持续发展的公营房屋计划。

1.3 住房政策目标与原则1.3.1 基本目标香港政府声明“确保所有没有能力负担私人楼宇租金的赵进人士，都有机会入住资助租住房屋，而租金则定于可负担的水平”①；“帮助所有家庭入住合适和可以负担的住屋，以及鼓励市民自置居所”②。

1.3.2 基本原则香港房屋政策的基本原则：一是政府的房屋资助，应着重帮助没有能力租住私人楼宇的低收入家庭；二是政府应尽量减少干预私人物业市场；三是政府应确保土地供应充足和提供配套优良的基建设施，从而维持公平和稳定的环境，让物业市场持续健康发展。

其相应的策略要点：一是确保所有家庭都获得合适的居所；二是鼓励并协助市民自置居所；三是确保私人机构的建屋资源得以善用。

1.4 公营房屋政策所涉及的机构及其职责1.4.1 主要制定及推行房屋政策的公营机构香港涉及制定及推行房屋政策的政府及公共性机构主要是房屋局、房屋委员会、房屋署，以及房屋协会。

其中房屋局负责策划、统筹策略性房屋政策的推行，贯彻政府的房屋施政方针；并负责统筹多个政府部门，贯彻政府施政方针。

房屋委员会（房委会）是一个财政自主的独立法定组织，是公营房屋的决策机构，也是香港最大的物业发展和管理机构；由其负责推行并经常检讨政府的长远房屋政策，制定和统筹政府大部分的公营房屋计划。

房屋署则是房屋委员会的执行部门。

而房屋协会则是一个独立的非营利机构，负责推行公营房屋计划和市区改善计划。

1.4.2 参与制定及推行房屋政策的其他机构此外，还有多个政府机构和民间组织参与制定和推行房屋政策。

其中，规划地政局关乎用地，确保开发土地的计划及方案都能符合地尽其用的方针；规划署掌握“规划标准与准则”，进行全港区域及地区等层面的规划研究；地政总署处理房屋用地及非房屋用地的出售事宜；市区重建局则负责改善旧市区的整体环境。

其他政府机构还有库务局：与房屋委员会商讨财务安排；公务局、拓展局：提供足够的基建，配合公营房屋发展计划；运输局及运输署：制定和推行政府的运输（及渡轮）服务政策。

私人机构或私人发展商则涉及与政府以合资方式进行大型房屋发展项目；港铁则解决工程衔接的问题，并在适当情况下为铁路计划提供营运资金。

1.5 公营房屋计划多年来，香港政府透过房委会为房屋申请者提供各种各样的房屋优惠计划与选择；并根据实际情况及时对有关计划做出调整，以适应不同年代的社会需求。

1.5.1 居者有其屋计划房委会曾推出“居者有其屋计划”（居屋计划）以协助市民购置物业自住。

其出售单元属于受资助的公营房屋，所以对其买卖及按揭均有若干限制。

不过，房委会已经调整了政策，由2003年起无限期停建及停售居屋计划单元。

2006年1月，房委会决定由2007年起分期推出发售未售出及回购的单元（统称剩余居屋单元）③。

1.5.2 租者置其屋计划“租者置其屋计划”（租置计划）以协助市民购置物业自住为目标。

这些出售单元同属受资助的公营房屋，所以对其买卖及按揭也均有若干限制。

1.5.3 置业资助贷款计划“置业资助贷款计划”于2003年1月推出，旨在为合资格人士提供置业资助。

房委会及房屋协会亦可藉由此计划收回租住公屋单元，重新编配予有需要的家庭。

获批出贷款的家庭可选择借取免息贷款53万（分13年摊还），或39万元（分20年摊还），或领取每月按揭还款补助金3 800元（共48期）。

单身人士所获的款额为上述的一半。

1.5.4 长者租金津贴计划“长者租金津贴计划”于2001年8月开始试行，让合资格长者申请人领取现金租金津贴，用以租住私人楼宇而代替公屋编配。