英国地方自治制度发展

英国地方自治制度的发展

摘要：英国全称“大不列颠及北爱尔兰联合王国”，是欧洲的一个君主立宪制国家。也是单一制的国家。英国地方自治制度拥有悠久的历史传统，它的发展经历了长期的历史过程，并被誉为“地方自治之家”。特别是自工党1997年执政以来，英国地方制度发生了较大的变化，如地方政府的结构、职能和与中央关系等都有了较新的变化。可以说，英国地方自治制度的变迁及其发展也对今后地方自治的发展起到一定的借鉴作用。

关键词：英国地方自治行政发展；

地方自治是西方社会文化和政治生活的重要组成部分，在西方社会有着悠久的历史。所谓地方自治是指在一定的领土范围之内，全体居民组成法人团体（地方自治团体），在宪法和法律规定的范围内，并在国家监督之下，按照自己的意志组织地方自治机关，利用本地区的财力处理本区域内公共事务的一种地方政治制度。20世纪以来，它在一些国家较高级的地方单位相应的得到了采用。

一、英国地方自治制度的早期发展

当今世界，无论是单一制国家还是联邦制国家，地方自治都受到了普遍的推祟。作为地方自治典范的英国，其地方自治历史悠久而发达。

英国现代意义上的地方自治制度产生于19世纪，主要分为三个层次：第一层次有两种情况,一是县级市，具有县与自治市的全部权力；二是行政县，具有管理辖区内卫生、警务、道路、公共救助、国民义务教育及中等教育等事项的自治权限,包括郡、郡级自治市和伦敦市。1888年通过的《地方攻府法》和1889年通过的《议会法》《伦敦政府法》，在全国确立了“郡”这一行政层级的自治地位，自治政府都由选民直接选举产生。第二层次有三种情况，一是自治市，享有由县议会行使的权力之外的一切权力；二是镇，担负地方自治团体的角色；三是乡，拥有有限的自治权力，不具有在警务、教育和道路方面的独立处理，即非郡级自治市、市区、乡区。1835年实行《市镇自台机关法》，创设了自治市。市区创设于1872年，为自治团体的性贡,乡区创设于1894年。1894年的《地方政府法》规定，郡议会管辖区域内设立自治市、市区和乡区层级的自治政府。第三层次是教区,村民少者可设立村民大会，村民多者可设立村议会，但实际拥有的自治权限通常比乡小。1894年《地方政府法》还规定在乡区之下设立教区，行使自治区。①

伴随着地方自治制度的历次改革和不断完善，英国地方自治型单一制也发生了变化，特别是在英国工党1997年执政后，其在第一任期内对英国宪法制度所做的重大改革之一，即向苏格兰、威尔士、北爱尔兰和伦敦下放权力，导致中央政府与地方政府的关系也发生了较大的变化。②

①许崇德.各国地方制度.中国检察出版社，1993.页码20

②任进.当代中外地方制度比较.人民日报出版社，2002.页码22

在当代，英国地方自治制度又有了新的发展。作为法治国家，英国的地方自治都有明确的法律规定和依据。从1972年的《地方政府法》到2003年的《地方政府法》，英国的地方自治制度都在不断地发展和完善。①

二、英国地方政府的组织形式

从20世纪90年代末开始，随着经济全球化的推进和可持续发展，不少大国实行多元化的地方政权组织形式。比如英国，2000年联合王国议会通过新的《地方政府法》，对地方政府机构作了重大改革，沿袭一百多年的英国传统地方议会的委员会制得以重大改变。英国的地方政权组织形式从一元化转变成了多元化。地方议会由单纯的议事机构转变为“议政合一”机构，权力大大加强。

行政机构是指除议会和法院以外，所有的政府机构。这些机构的最重要的职能可以归为几个大类：决定纯政策性问题、检察调查、赦免和免除刑罚、签署许可证、制定法定文件和实施细则、制定计划、作出有关私人权利的个别规定、审理来自其他行政机构的上诉。英国作为单一制国家，它所实行的是中央对地方政府的行政分权，其地方议会和地方行政机关在地方事务上依法享有较大的自治权力。詹宁斯将英国的行政机构划分为三个层次，即中央政府、独立法定机构以及地方机构。另一种观点是认为英国行政机构由政府、内阁及其直属机构、政府各部、枢密院和地方行政机构组成。②

（一）内阁和首相

英国内阁是由中世纪枢密院的外交委员会发展而来，至19世纪中期，责任内阁制在宪政实践中通过宪法惯例的累积逐步完备并最终形成。1900年，“内阁”一词第一次见之于议会布告，1937年颁布的《国王大臣法》使“内阁”一词有了正式的法律依据。按照惯例，英国内阁由下议院中席位最多的政党组成。每次大选以后，英王照例授权多数党领袖组阁，并根据他提出的名单任命内阁和政府成员。在英国历史上，除有过几次由几个政党共同组成联合内阁外，绝大部分都是由多数党组成的一党内阁。内阁的职权有三个方面：1.制订各部政策并提交议会讨论；2.在议会通过政策后负责监督和贯彻执行；3.协调和确定政府各部的职权范围。实际上，内阁的权力不止这些。内阁不仅行使上述“通常权力”，而且还行使“非常权力”例如，可以对煤、石油、电和煤气实行配给；控制食品的价格和分配；控制交通运输业；征用土地、车辆和建筑物。

以首相为核心的内阁构成现代英国政府的顶层。内阁成员的人数受法律限制。在法定数目内，每届、每任首相自己决定其内阁由哪些大臣组成。1960年以后的政府部门设置实施调整后，除农业部之外，其他各部皆由国务大臣担任一把手。

①施雪华.当代各国政治体制—英国.兰州大学出版社，1998.页码23

②朱光磊.现代政府理论.高等教育出版社，2006.页码134

现代，各位首相通常指定任各部一把手的国务大臣加上任农业部一把手的部门大臣组成内阁，构成例外的是，财政部总是有两位大臣进入内阁，即财政大臣和财政部部务大臣。最后，各届内阁皆含有两位不领导任何一部的国务大臣，即枢密院长兼平民院领袖，和掌望大臣兼贵族院领袖。内阁起着为大臣们提供信息、对政府的较低层次证明无法解决的问题作出决定、对若干重大政策问题作出最后决策(通常无异于认可)，例如对国家开支建议、对勾勒意义重大的政策改革建议白皮书、讨论棘手的政治事项的论坛，并测试领导集体的态度的作用。有学者曾认为：“政府中对立法和行政的指挥机关是内阁。行政活动经内阁而获协调，立法建议由内阁批准。不过战后内阁的决策作用受到削弱，在撒切尔首相统治下，内阁更为惨淡，现代英国内部(乃至整个政府)的核心人物是首相。英国首相是全国最高的领袖兼文官的首领、财政部首席大臣和内阁主席，同时又是执政党的领袖。他既是行政领袖，又是政治领袖。按照惯例，平民院多数党领袖由国王任命，担任首相。首相掌握的权力概括为8项：任命内阁大臣、其他大臣和最高级文官；管理内阁、它的委员会和它们处理的事务；监督文官；管理政府机器和组织；监督安全工作；任命公共机构人员；颁授荣誉；解散议会。

（二）中央政府结构

长期以来，英国地方政府采用权力一元制，地方政府的核心就是选举产生的地方议会，具有法人的资格，郡议会和区议会称为主要的地方政府。

1、枢密院

枢密院是英国历史上遗留下来的一个古老机构，在法律上它是辅助英王行使立法、行政和司法的最高政府机构。18世纪内阁建立以后，行政权力逐渐集聚于内阁，枢密院成为实际上毫无权力的机构。枢密院由以枢密大臣为首的300名左右的枢密院顾问官组成。他们由英王根据首相建议以特许状任命，终身任职，系荣誉职位。枢密院现在仍存在的职能只是形式的、礼仪性的，即从事形式的颁发具有法律效力的公告和枢密院令的活动。①枢密院公告和枢密院令的内容由内阁决定，也就是说，内阁的重要决定，均以“枢密院令”的形式予以公告，但内阁应对此负政治责任。内阁大臣在枢密院会议上宣誓就职。按法律规定，只有充任枢密院顾问官后才能在政府中担任要职。枢密院内设各种委员会。“枢密院司法委员会”是其中最重要的、规模最大的委员会。它起源于枢密院成立时期，后来根据1883年《司法委员会法》正式成立。它是英国以外英联邦成员国法①薄贵利.近现代地方政府比较.北京：光明日报出版社，1998.220