教育政策与法规专题讲座

教育政策与法规专题讲座
一、教育政策
（一）教育政策概念和特点
●教育政策的概念
——国内外学者对教育政策的界定：
1、郑新立认为，教育政策是“一个政党或政府为教育事业的运行与发展所制定的规划、方针和原则。

”
2、张焕庭认为，教育政策是“党和政府在一定历史时期为教育工作制定的基本要求和行动准则。

”
3、成有信认为，教育政策是“负有教育法律或行政责任的组织及团体为了实现一定时期的教育目标和任务而规定的行动准则。

”
4、王道俊、王汉澜认为，“教育政策是负有教育法律或行政责任的组织及团体为了实现一定时期的教育目标和任务而规定的行动准则。

”
5、孙绵涛认为,“教育政策是指一个国家在一定时期为实现一定的教育任务而规定的调整国家与教育之间、社会各领域与教育之间、教育内部各种关系之间的行动依据和准则。

”
6、日本学者相良惟一：“教育政策是有关教育的措施，一般指诸如国家、地方公共团体一类的公共权力主体所依照的政策。

”
7、伍德罗·威尔逊认为，“公共政策是由政治家即具有立法权者制定的而由行政人员执行的法律和法规”。

8、詹姆斯E·安德森认为，“公共政策是一个有目的的活动过程，而这些活动过程是由一个或一批行为者，为处理某一问题或有关事务而采取的。

”
•共同点：都强调了公共政策是与以政府为主的公共部门的活动联系在一起的；都认为公共政策是必须付诸实施的、有目的的方案、计划、措施；都认为公共政策是为了解决社会发展问题。

•不同点：有的人侧重于公共政策的公共管理方面；有的人侧重于公共政策的活动过程方面；有的人较多地关注公共政策的行为规范和准则的方面。

•教育政策是一种有目的有组织的动态管理过程，是政党、政府等政治实体为实现一定历史时期的教育目标和任务，利用公共资源，解决教育问题，平衡、协调教育内外关系所制定的行动依据和准则。

对教育政策的理解可以从以下几个方面进行：
——主体主要解决教育政策的所属问题，即解决是谁的政策，是谁制定的政策问题。

•中央和地方党委
•
•
•（单主体）（三位一体）
•——教育政策的客体即教育政策的对象问题，主要解决教育政策的目标和适用范围，回答对谁或对什么事物产生影响的问题。

它既可以是人，也可以是物。

•如：《关于严禁使用童工的通知》
•《高等学校招收定向培养研究生暂行规定》
•《教育部部属高等院校物质仓库管理办法》
•——通常人们把权力机关通过和颁布的教育法律，党的领导机关和国家机关分别或者联合发布的有关教育的各种纲要、决定、通知、规划、规定、意见、办法、条例、规程、细则等等看成是教育政策，但容易忽视这些教育政策在实际生活中的具体运行情况。

事实上，我们研究教育政策既要重视以静态的文件形式表现出来的各种纲要、决定、规划等，更要考察和研究这些文件的具体执行、落实情况。

正如毛泽东同志所说，“政策是革命政党一切实际工作的出发点，并且表现于行动的过程和归宿。

”
•——尽管有人认为教育政策是国家教育活动的方向和教育发展的目标，也有人认为教育政策是对教育事业的统筹规划、发展方向所制定的指导原则，但比较普遍的意见还是认为，教育政策是一种行动依据和准则。

●教育政策的特点
•1、教育政策的目的性和可行性
•——目的性。

•教育政策是人们根据一定的需要而制定出来的，是人们主观意识的体现和主观能动性的产物，具有明确的目的性。

譬如，1993年中共中央、国务院之所以联合印发《中国教育改革和发展纲要》，宗旨就是为了回答和指导世纪之交的中国教育如何改革和发展这一举世瞩目的根本性问题。

为此，《纲要》开宗明义地指出了它的目的，这就是：“为了实现党的十四大所确定的战略任务，指导九十年代乃至下世纪初教育的改革和发展，使教育更好地为社会主义现代化建设服务。

”
•——可行性。

•要使教育政策目的变成现实，就要同时考虑教育政策的可行性。

因为，再好的教育政策，如果脱离了现实条件就难以实现。

这就要求我们在制定教育政策时，必须把目的性和可行性联系起来考虑，使两者有机地结合起来。

因此，全面理解目的本身所包含的内容和相关因素，把握其实质，以及详细了解实现目的所必须具备的相关条件、手段和可能性就具有非常重要的意义。

2、教育政策的稳定性和可变性
•——稳定性。

•教育政策的稳定性是指：教育政策一经制定公布，在一定时期内就不能不能随意变支，而应保持一定的稳定性。

•如果教育政策朝令夕改、变化频繁，使人无所遵循，教育政策就失去作为规范和准则的作用，影响民众对教育政策的信任程度和招待政策的坚定性。

•——可变性。

•教育政策的可变性是指：教育政策的稳定性是相对的，没有绝对不变的教育政策。

教育政策的可变性，主要是由教育事业本身的发展性决定的，随着外部环境的变化以及教育
身躯因素的变化，任何教育政策都要作出相应调整和改革。

•3、教育政策的权威性与实用性
•——权威性。

•教育政策一般是由党的领导机关、人民代表大会或者政府部门分别或联合发布的。

党和国家行为的合宪性决定了它们所颁发的教育政策的合法性，以及由此而具有的权威性。

•——实用性。

•教育政策表现在实践中就是它的实用性。

教育政策与教育理论不同，它不是概念、范畴、体系的组合，而是联结理论与实践的中介。

教育政策的各项内容，不是以抽象的概念出现的，而紧具体的行为准则、规范出现的。

•4、教育政策的系统性与多功能性
•——系统性。

•任何教育政策都是在与其他政策相互作用的过程中而发挥其功能的，它既是一般政策体系中的一个有机组成部分，同时自身又组成了一个相对独立的体系。

这种系统性表现在：
•从横向上看，教育政策的系统性包括了两个大的方面：一是表现在它与其他公共政策有密切联系，它们相互支持、相互制约，组成了有关社会发展的整体政策；二是从教育内部来看，教育政策也是一个结构严谨的体系。

•从纵向上，教育政策的系统性也包括了两个大的方面：一是中央教育政策与地方教育政策及其相互关系；二是教育政策在时间历史链中的过去、现在和未来关系。

•——多功能性。

•教育政策的系统性决定了教育政策所指引的行动，必然要牵涉到教育事业的方方面面，从而决定了教育政策的功能必定是多方面的，而不是单一零散的。

比如，教育政策的政治功能、经济功能、育人功能、导向功能、调节功能等。

（二）国家教育政策体系。

•——教育质量政策。

•教育质量政策所要解决的是人才培养的质量标准的问题。

国家要制定出最基本的学生培养的质量标准，以及实现这些标准的基本要求，为此，国家就应该对学生的有关问题和学校课程的标准、体系与结构及课程的实施等方面作出作出政策规范。

——教育体制政策。

•教育体制政策要解决的问题是各级各类教育的发展
问题。

为此，国家要制定政策规范去处理各级各类教育之间的关系，以及处理各种教育管理之间的关系。

•※从各级各类教育之间的关系来看，在各级教育上，教育体制政策就是要调节好学前教育、初等教育、中等教育、高等教育以及高等教育中的专科教育、本科教育、研究生教育之间的关系；在各类教育上，教育体制政策就是要调节好普通教育与职业技术教育，公立教育与私立教育等各类教育之间的关系。

•※从各种教育管理的关系来看，教育体制政策就是要调节好中央办学与地方办学的关系，政策与教育行政部门的关系，教育行政部门与教育行政部门的关系，政策与学校的关系，以及学校与学校之间的关系。

•——教育经费政策。

•教育经费政策要解决的问题是如何筹措教育经费，如何分配教育经费，以及如何使用教育经费。

•※就如何筹措教育经费而言，教育经费政策所要处理的问题是，如何处理好政府主渠道与其他渠道之间的关系，在政府主渠道中，如何处理好中央政府出钱办教育和地方政府出钱办教育之间的关系；
•※就如何分配教育经费而言，在教育经费的平面结构上，就是要处理好教育事业费与教育基本建设费之间的关系，
在教育事业费中，要处理好人头费与其他费用之间的关系。

在教育经费分配的对象结构上，要处理好各级各类经费分配之间的关系。

•——教师政策。

•教师政策所要解决的是如何建设一支数量充足、质量高的教师队伍。

为此，要处理好对教师的严格要求与对教师优厚待遇之间的关系。

因为只对教师提出严格要求而无优厚的待遇，教师队伍的质量虽然高但数量不会充足；而只对教师提供优厚的待遇而无严格的要求，教师队伍的数量会比较大但质量不一定高。

（三）教育政策与教育管理
•●教育政策在教育管理中的导向作用
•——教育政策是教育管理的指路明灯
•例如，文革结束后，教育事业拨乱反正，方向在哪？1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》为此提供了完整的思路，即从教育体制入手，有系统地进行改革，在加强宏观管理的同时，坚决实行简政放权，扩大学校的办学自主权，同时调整教育结构，相应地改革劳动人事制度。

在定思路的引导下，教育体制改革成为80年代中期到90年代初期教育改革的核心内容，并通过体制改革带动了教育事业的蓬勃发展。

•在发展社会主义市场经济体制的同时，教育管理又怎样发展？1993年《中国教育改革和发展纲要》又为此提出了系统的方案，即在进一步深化学校内部管理体制改革，扩大学校办学自主权的同时，发展社会多元化办学模式，形成国家办学和社会办学相结合的局面。

•面临着知识经济的挑战，新世纪的教育以及教育管理又如何发展？《面向21世纪教育振兴行动计划》再次为此勾画出了蓝图，即从管理体制、课程、教材、教师观念创新、师资队伍培养等方面入手，进一步加大教育改革力度，为培养新世纪高素质的人才创造条件。

•——教育政策为协调教育的内外关系作出了具体的规定。

•在教育领域，存在着各种各样需要协调的关系，如学校与社会的关系、普通教育与职业教育的关系、初等教育和中等教育与高等教育的关系、教育发展的数量与质量的关系、教育的效率与教育公平的关系、教育发展与现实可能性的关系等等，这些关系都需要教育管理者去尽可能加以理顺，靠什么呢？显然离不开教育政策。

•●教育政策在教育管理实践中得到检验和完善
•——教育政策直接或间接作为教育管理的手段和方式。

•随着计划经济向市场经济的转轨，政府对教育的管理，必将从过去的直接管理、过程管理转向间接的宏观调控。

如提高教师待遇的政策会影响人们就业选择，引导学生积极报考师范院校；高考3+X的政策也必将有助于素质教育的进一步实施；教育经费政策的改革必然有利于解决中小学尤其是农村中小学的经费短缺问题等等。

•教育政策制定出来以后必须付诸实施，才能发挥作用，而这种实施主要是通过具体的教育管理行为体现出来的。

教育政策在执行的过程中才能检验出是否有效，是否符合我国教育发展实际的。

通过过教育管理的实践，积累了经验，将经验上升为理论，这样就为深化和完善教育政策奠定了基础。

•●教育政策与校长工作
•教育政策对每一位中小学校长的工作也产生着直接或间接的影响，主要表现在：
第一，教育政策是校长取得主管学校资格的重要依据。

如《中共中央关于教育体制改革的决定》指出：“学校逐步实行校长负责制，有条件的学校要设立由校长主持的、人数不多的、有威信的校务委员会，作为审议机构。

”《中国教育改革和发展纲要》进一步指出：“中等及中等以下各类学校实行校长负责制。

”这样，校长负责制就以政策的形式得以确定。

实行校长负责制，意味着校长有相应的办学自主权，有助于提高学校的管理水平和教育质量。

•第二，教育政策规范校长的办学行为。

校长工作必须以
国家规定的教育政策为准绳，模范执行教育政策，而不能违反教育政策。

比如，针对许多学校存在的加班加点，搞题海战术，加重学生课业负担的善，国家教委颁布了《关于全面贯彻教育方针，减轻中小学生过重课业负担的意见》，并提出了解决学生课业负担过重问题的八点要求。

•第三，教育政策引导和启发校长制定学校的规章制度。

校长在管理学校时，总要制定若干规章制度，以达到规范管理的效果。

但并不是所有的规章制度都是符合现有教育政策的。

•●教育政策与教育管理的错位
•第一，有了政策，却不去执行，即教育管理工作不到位。

比如，教育领域普遍存在的忽视学生思想政治工作，学生课业负担过重，乱收费、高收费等现象，都是教育管理工作中政策不到位或架空政策的表现。

第二，有了实践，却没有相应的政策支撑，即教育政策的滞后。

教育政策在实施的过程中，随着外界情况的变化，所要解决的问题性质的变化，以及新情况、新问题的不断涌现，需要不失时机地作出调整和更新，以加强对教育管理实践的指导和控制作用。

二、教育法规
（一）教育法的概念及其作用
•１、教育法的概念
•（1）教育的概念
•教育是培养人的一种社会活动。

从广义上说，凡是增进人们的知识技能、影响人们思想品德的活动，都是教育；狭义的教育即学校教育，是指教育者根据一定社会的要求有目的、有计划、有组织地对受教育者施加影响，把他们培养成为一定社会所需要的人的活动。

•（2）法的概念
•广义的法律泛指法的整体，即国家制定或认可并由国家强制力保证实施的各种行为规范的总和，其中包括法律、行政法规和地方性法规等。

•狭义的法律是指国家最高立法机关依照立法程序制定和颁布的规范性文件。

•（3）教育法的概念
•广义的教育法是体现统治阶级在教育方面意志的，由国家制定或认可并由国家强制力保证实施的教育活动的行为规则的总称。

•狭义的教育法是国家最高权力机关制定的有关教育的规范性文件，即教育法律。

•2、教育法的特点
•（1）教育法是一种有关教育活动的行为规范。

首先，教育法从形式上看是一种行为规范；其次，从调整对象看，教育法是调整教育活动中各种社会关系的行为规范。

•（2）教育法是由国家制定或认可的行为规范。

这是从教育法所具有的国家意志性来探讨的。

制定，是指国家机关按照法定的权限和程序创制不同的规范性文件。

认可，是指有权的国家机关赋予社会上已经存在着的、有利于统治阶级的行为规范一定的法律效力。

•（3）教育法是统治阶级在教育方面意志的体现。

这是从教育法所具有的鲜明的阶级性的角度来探讨的。

•（4）教育法是以国家强制力保证实施的行为规范。

这是从教育法所具有的特殊的强制性的角度来探讨的。

如《教师法》第37条规定：“教师有下列情形之一的，由所在学校、其他教育机构或者教育行政部门给予行政处分或者解聘（一）故意不完成教育教学任务给教育教学工作造成损失的；（二）体罚学生，经教育不改的；（三）品行不良，侮辱学生，影响恶劣的。

教师有前款（二）、（三）项所列情形之五，情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

”
•（5）教育法规是教育客观规律法定化了的行为规范。

这是从教育立法所应遵循的客观规律性的角度来探讨的。

教育的产生和发展有其自身的规律性，统治阶级只有遵循教育发展的规律，才能制定出正确、科学的教育目的和方针以及各种教育制度和措施，然后再以国家确认的形式使这些制度和措施法定化，上升为统治阶级的国家意志，就成为了教育法。

•3、教育法的作用
•※教育法的规范作用
•①指引作用：教育法明确地规定了人们应该怎样行为，禁止怎样行为和可以怎样行为，从而为人们的行为指出了方向。

教育法正是通过诸条命令性规范、禁止性规范和引导性规范为不同的教育法律关系主体指引了方向。

•②评价作用：法律作为一种行为规范，它是判断、衡量人们行为是否合法的标准。

比如，如果一位小学教师在课堂上打了不注意听讲的学生，根据《义务教育法》第16条规定的“禁止体罚学生”，就可以认定该教师的行为是违法行为，并认定其应承担相应的法律责任。

•③教育作用：这里的教育作用是指通过法的实施而对今后的同类行为所发生的影响。

法律制裁违法行为，不仅对违法者具有教育改造作用，而且对所有社会成员具有教育作用。

同时法律肯定和支持合法行为，对人们则具有示范教育作用。

比如，教育法中关于教师的职责要求、学生守则等法规文件，其首要意义就是以法的形式强化对有关人员的教育。

•④预测作用：由于法具有严格而稳定的规范性，这样可以使人们预先知道从事某一种行为或不从事某种行为将必然发生的法律后果，从而调整人们的行为。

如，我国的《学位条例》规定，凡拥护中国共产党的领导，拥护社会主义制度，具有一定水平的公民，都可以按照规定相应的学位。

根据该条例的规定，每个公民都可以根据自己的实际条
件对自己能取得那种学位进行预测，并可依照条例指定自己的奋斗目标。

•⑤强制作用：其一，法对于人们应该做什么、禁止做什么和可以做什么加以规定，而且还要使人们必须去接受，这正体现了法的强制性特征；其二，违反法律规定的行为要受到国家强制力的制裁。

•※教育法的社会作用
•①保障教育政策的正确贯彻实施
•教育法以法律的形式把教育政策固定下来，使其具有国家意志的属性，同进它以权利和义务的形式对人们的和为产生普遍的约束力，从而保障教育政策得以正确地贯彻实施，以实现党和国家的政治意图。

•②保障我国教育的正确方向，落实教育优先发展的战略地位•我国《教育法》明确规定了我国教育的社会主义方向，这是我国社会主义教育事业健康顺利发展的最大重要的前提。

同时，《教育法》以法律的形式把教育的战略地位及落实其优先发展的各项重大措施确定下来，并通过建立和完善教育执法与监督机制，保证这些措施的具体实现。

•③保障和促进我国教育事业的发展:教育法保证了我国公民受教育的权利与义务。

在教育法中，关于教育的地位、作用、结构、规模、经费、师资和管理体制等方面都要作出明确规定。

国家、社会和公民可按照这些规定举办和参与教育事业。

教育法对我国教育事业的发展起着重要的保障与促进作用。

•④保障按教育规律办教育
•教育规律是客观存在的，它不以人们的意志为转移。

诸多的教育规律可以概括为三大方面：即教育与社会的关系，教育与人的自身发展的
关系，人的自身发展与社会的关系。

由于我国教育法的社会主义性质与教育的客观规律在本质上是完全一致的，所以教育法应该是教育客观规律的体现，通过教育立法将按照教育规律办教育的一般要求转化为法律规范，以免教育工作中的随意性。

（二）教育法的体系
●我国教育法规的纵向形式层次
•1、宪法中的教育条款
•宪法是国家最高权利机关即全国人民代表大会制定的国家的总章程，是国家的根本大法。

通常规定教育的指导思想、目的、教育制度、公民在教育方面的权利和义务、教育行政管理权等内容。

•2、教育法律
•由全国人民代表大会及其常务委员会制定的教育规范性文件，称为教育法律。

•（1）教育基本法律
•教育基本法律是依据宪法制定的全面调整教育内部、外部相互关系的基本法律准则，可以说是“教育领域的宪法”，是教育法律体系中的“母法”。

教育基本法通常规定一国教育的基本方针、基本任务、基本制度以及教育活动中各主体的权利、义务等。

•（2）教育单行法律。

教育单行法律是指根据宪法和教育基本法原则制定的调整某类教育或教育的某一具体部分关系的教育法律。

•1980年通过的《中华人民共和国学位条例》；
•1986年通过的《中华人民共和国义务教育法》；
•1993年通过的《中华人民共和国教师法》；
•1996年通过的《中华人民共和国职业教育法》；
•1998年通过的《中华人民共和国高等教育法》；
•2002年通过的《中华人民共和国民办教育促进法》等。

•（3）教育行政法规
•教育行政法规指国家最高行政机关即国务院为领导和管理教育事业、根据宪法和教育法律制定的规范性文件。

教育行政法规在内容上是针对某一类教育事务发布的行为规则，而不是针对某个具体的事件和具体问题作出决定，在形式和结构上必须比较规范，在时效上必须有相对的稳定性，其制定、审定和发布必须经过法定的程序。

•1981年发布的《中华人民共和国学位条例暂行实施办法》；
•1988年发布的《扫除文盲工作条例》；
•1989年发布的《幼儿园管理条例》；
•1990年发布的《中华人民共和国学校卫生工作条例》和《中华人民共和国学校体育工作条例》；
•1992年发布的《中华人民共和国义务教育法实施细则》；
•1994年发布的《残疾人教育条例》；
•1995年发布的《中华人民共和国教师资格条例》
•（4）地方性教育法规
•根据《宪法》第一百条和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第七条的规定，省、自治区、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不与宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定和颁布地方性法规，报全国人民代表大会常务委员会备案。

地方性教育法规只在本行政区域内有效，具有区域性，且内容更具体，更具有可操作性。

•（5）教育规章
•我国《宪法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定，国务院各部、委员会和省、。