关于地方政府立法的几点思考

关于地方政府立法的几点思考

我国正处在全面建设小康社会的关键时期。地方政府立法作为我国立法体制的重要组成部分，面临前所未有的机遇和挑战，加强地方政府立法工作，对于全面推进依法行政, 建设法治政府,创造地方优良法制环境具有十分重要的意义。本文试图围绕地方政府立法的有关问题，谈几点不成熟的思考。

本文所称地方政府立法是指省、自治区、直辖市和较大市的人民政府，针对不特定的人和不特的事件制定具有普遍约束力的行为规则的行为。包括向同级人大及其常委会提报的地方性法规草案和制定政府规章的行为。

本文所称较大市是指省、自治区人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市。

一、地方政府立法是我国立法体制的重要组成部分

地方政府立法在立法体制中的地位，是伴随我国社会主义法制建设的发展进程逐步得到确立。我国法律体系包括全国人大及其常委会制定的法律，国务院制定的行政法规，省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会地方性法规，民族自治地方的人民代表大会自治条例和单行条例，国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理

职能的直属机构制定的规章，省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府制定的规章。新中国成立以后，我国先后颁布四部《宪法》以及《地方人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和《立法法》等，这些法律的制定和完善，为确立地方政府立法权提供了法律保障。我国是单一制国家，其基本特征是单一的最高国家权力机关和单一的宪法，最高权力机关的立法具有最高的法律效力，是制定其他一切具有法律效力的规范性文件的依据，在1982年《宪法》以前，我国立法权高度集中在全国人大或者全国人大及其常委会。为了有效地管理国家各方面事务，根据我国国情在以后的《宪法》、《地方人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《立法法》中又赋予地方国家权力机关和不同层次的国家行政机关的立法权。1982年《宪法》首次规定省、直辖市的人民代表大会及其常务委员会可以制定地方性法规，国务院有权制定行政法规，国务院部委有权制定行政规章。《地方人民代表大会和地方各级人民政府组织法》还规定省、自治区、直辖市人民政府，省、自治区人民政府所在地的市和国务院批准的较大市的人民政府亦有权制定政府规章。《立法法》又将经济特区所在地的市也列为较大市的范围，规定有权制定规章；在规定法律立法程序的同时，规定国务院规章和地方政府规章制定的程序参照立法法规定，由国务院规定。我国现行的立法体制可以概括为"两级多层次的立法体制"，地

方政府立法已经构成我国立法体制的重要组成部分。

二、加强地方政府立法是创造地方优良法制环境的基础

法制环境建设是指依照法律、法规规定管理各项事务，使社会生活各个方面纳入法制轨道的一项社会系统工程。包括立法、执法、司法、守法和对法律实施的监督等活动和过程。立法是执法、司法、守法和监督法律实施的前提和基础。由于我国人口众多、幅员辽阔，区域经济与社会发展水平不平衡，国家法律、行政法规具有全局性，不能解决各地所有问题，有些问题国家也不便制定统一规定或者不能及时立法。创造地方优良法制环境需要发挥地方政府立法的积极性和主动性。近年来，国家层面法制建设的速度明显加快，新制定或重新修订的法律法规连续颁布，有关国家行政管理机关规范行政行为的规定也不断出台。尤其是党的十六届三中全会召开后，深化行政管理体制改革，完善经济法律制度将成为今后立法工作的重点。如保障所有市场主体的平等法律地位和发展权利，完善市场交易法律制度，完善社会保障等方面的立法工作将进一步加强。即便是改革行政审批制度的《行政许可法》，更大的目的也是为建立统一市场打下法治基础。因此，在国家政策的引导下，地方政府立法要适应这种变化，在坚持国家法制统一的前提下，兼顾各地方经济社会发展状况存在的差异性，一方面要加快地方政府立法工作，及时、有效地贯彻国家政策，一方面要加强“超前立法”。

虽然从理论上讲，法律永远是滞后的，但是从发达地区超常规发展的要求看，在坚持法制统一的前提下，“需要一个，制定一个”的立法原则应成为地方立法的主流方向，为创造地方优良法制环境发挥基础性作用。

三、地方政府立法存在的问题及对策

地方政府立法存在的问题，既有主观因素，也有客观原因。在主观上，难以摆脱个别或局部利益的干扰和影响，选择立法价值取向的合理性意识有待于提高。在客观上，立法程序透明度不够、公众参与立法的方式和渠道不够畅通，所立法的形式追求大而全，缺乏灵活性，存在地方保护主义，破坏国家法制统一和统一的市场经济等等。针对这些问题，加强政府在立法工作应主要从以下几个方面考虑。

坚持国家法制统一的原则

国家法制统一就是要求立法符合宪法。我国《宪法》第五条规定：“国家维护社会主义法律的统一和尊严。一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触”。《立法法》第三条规定“立法应当遵循宪法的原则”。地方政府立法是我国立法体制的重要组成部分，理所当然应当遵循宪法，维护国家法制统一。问题在于如何保证地方政府立法与国家法制的统一。有人提出，是否可以直接根据宪法精神立法？不能一概而论。立法遵循宪法、不得与宪法相抵触的原则，不等于都可以直接根据宪法立法。直接根据宪法精神立

法，只有法律和全国人大及其常委会授权国务院制定的行政法规。其他形式的法，按照法制统一原则，下位法应当以上位法为根据。下位法从属于上位法的这种立法关系，自然包含了宪法精神，构成了在宪法统帅下的统一、协调、有序的立法体系。我国是两级多层次立法体制，作为地方政府立法有多个直接或间接的上位法根据，这就引申出，如何排列上位法根据次序及效力问题。在根据次序方面，学术界有人提出根据上一位法的原则。本文非常赞同这一观点。不依照一定根据次序立法，必然造成立法体系内在逻辑关系混乱和法律文件之间相互冲突、抵触现象的存在，破坏国家法制统一。在根据效力方面，按照立法法规定的上位法优于下位法原则，当根据的上一位法与其上一位法冲突时，应当以上一位法的上一位法为根据，以此类推。

正确行使执行性立法权与创制性立法权

执行性立法与创制性立法在我国立法体系中具有十分重要的地位和作用，二者是相辅相成的关系，缺一不可，同时又存在各自的立法规则。

1、执行性立法。执行性立法是指为执行上位法的规定作出的具体规定。《立法法》第六十四条规定，地方性法规规定的事项，可以是为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项。《立法法》第七十三条规定，地方政府规章规定的事项，可以是为执行法