自然资源法

论我国水资源管理体制的现状及对策学号：20130301080715 专业：环境与资源保护法学姓名：李垚田[摘要]：自我国新《水法》实施以来，我国的水资源管理较之前取得了一定的成绩，但是，现存的主要问题：管理体制中的行政分割，法律法规的不健全，以及水价偏低、不合理等，均阻碍了水资源的有效管理、配置。

为此，通过加强流域机构与地方政府协作、建立水资源市场化配置机制、促进流域经济一体化和实现水资源管理职能综合化等措施，以此构建水资源管理中的利益协调机制。

[关键词]：水资源；管理体制；法律法规；对策我国的水资源稀缺且分布不均，可再生水资源总量为约每年28410亿立方米，位居世界第六；随着经济的发展，水污染日益严重，从沿海向内陆地区、从地表水向地下水蔓延，更加剧了水资源的稀缺。

人均水资源只有世界平均水平的四分之一，是世界上人均拥有量最低的国家之一；水资源使用效率较低，中国的水资源生产力为3.60美元/立方米，低于中等收入国家的平均水平（4.80美元/立方米）和高收入国家的平均水平（35.80美元/立方米），主要是由产业结构以及水利用效率不同造成的。

在吸取10多年的经验与教训，借鉴了国外成功的管理模式的基础上，我国2002年修订的《水法》将“对水资源统一管理与分级、分部门管理相结合”的管理体制修改为“对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合”。

这一原则无疑加重了政府在水资源管理体制中的角色。

此外，由于受到自然、气候的影响，思想观念和认识水平的限制，传统水资源管理体制的束缚，以及科技能力和经济发展水平的制约，使得我国在可持续发展水资源管理上，无论是在管理体制、法规建设与执法状况，还是在管理制度的运作和管理理论措施的创新等方面，还存在许多亟待解决的问题。

一、我国水资源管理体制中的主要问题（一）管理体制中行政分割管理严重影响了水资源的可持续利用长期以来我国实行水资源统一管理与分级、部门管理相结合的管理模式和运行机制，形成了多层次、多部门采取行政手段配置水资源的格局。

2002年新《水法》对水资源管理实行流域和行政双重监管机制，确定了流域机构的法律地位和行政地位，有利于水资源的宏观调控和合理配置，适应了形势发展和客观需要。

但新《水法》只规定了流域管理和区域管理相结合的原则，对于两者结合点的确定、事权如何划分并不明确，流域开发治理中仍难以消除行政分割以及各种体制性磨擦。

（1）流域机构权威缺失，难以承担流域管理统筹协调的职责。

水资源以流域为自然单元实行流域统一管理，符合水资源的自身规律，并为世界各国证明是行之有效的管理经验。

新法确立了流域管理机构的法律地位，更加明确了流域管理机构的权限，并赋予水事纠纷和执法监督检查及水行政处罚等行政职责，但由于缺乏有效的执法手段和足够的权威性，面对地方政府由于局部利益而表现出的消极态度，仍然难以发挥行政区际统筹协调的功能。

在处理省、区之间的问题上，只能调查研究和协调而不能仲裁，甚至对省级行政边界上的一条小河或一个小引水口的处理，都不能作最后决策。

在地方水政主管部门制约下，流域机构的权威削弱，协调能力降低，开展工作困难。

（2）条块分割的分散管理体制使流域统一管理流于形式。

20世纪80年代中期，我国逐渐推行了区域分权的行政管理体制，使行政区权力(包括立法权)得到很大增强。

这一权力基础使区域承担的取水许可等具体配置行为相结合，行政区便具备了对自然资源进行分割化控制的能力。

与此同时，一些行业管理部门也掌握了部分水资源的配置权，这就形成了区域和行业在水资源管理、开发、利用等方面的决策分散化状况，客观上造成与流域统一管理原则相违背的水功能的分割管理和不同形态的水资源分割管理的局面。

流域机构虽然作为国务院水主管行政部门的派出机构，在本流域内行使水行政管理职责，但由于流域水资源管理权力为行政区几近分割完毕，流域机构的位置不得不在区域和行业的夹缝中寻求。

因此，流域机构只能在省际边界水事矛盾的协调、省际河道的规划等发挥作用，而对流域开发和管理的调控难以发挥实质性作用。

总之，由行政分割产生的“多龙管水”、“政出多门”等问题，导致一些城市和地区管水源的不管供水、管供水的不管排水、管排水的不管治污与回用，以及在流域内，上游用水不管下游、左右岸不衔接，更不用说实现跨流域调水的有机协调和统筹配置了。

这种水资源管理体制，使水资源的循环规律和完整性被人为地隔离，各种水资源难以优化配置，各类用水难以统筹规划，取水、用水状况无法有效监控，没有统一的机构对水资源问题负责。

水质管理与水量管理相分离，河道管理和水资源保护管理不衔接，不同水管理机构的职能相互交叉重叠、互不协调。

（二）相关法律法规不健全（1）相关机制和程序缺乏，现行法律法规通常关注的只是各种原则而缺乏保障法律执行所需要的各种机制和程序，例如监督、监测、报告、评估以及对违法行为的惩处等。

（2）法律制度不完善，现有法律框架的覆盖面仍然有限。

例如，《水污染防治法》要求国家建立和完善水环境生态保护的补偿机制，但目前没有就此制定全国性的法律法规；中国也没有就水权及其交易出台专门的法律或法规。

（3）法律条款不明晰甚至相互抵触，有些法律规定不明确。

例如，《水法》没有明确界定地方政府和流域管理机构的权限。

这种法律条款的不明晰造成权力真空，削弱了法律制度的有效性。

（三）水价偏低、不合理，阻碍了水资源的有效管理水价是调节水资源供求关系的经济杠杆，是反映水资源稀缺程度的信号，是合理配置水资源的“看不见的手”。

但由于长期以来人为造成的水价偏低，致使总需求大于总供给的局面迟迟难以扭转。

水价偏低造成用水部门和城镇居民用水浪费，节水缺乏动力，造成城市中推广应用节水工艺、技术、设施、处理和回用再生水等节水环保措施的积极性不高，并在很大程度上抑制了节水措施的实施。

一般情况是节约单方水的成本高于购买新水，更不用说从节水中去得到合理的回报了，这样很难调动节水的积极性，并使国家实施水资源可持续利用战略和各级水行政管理部门的管理不能落实。

二、相关对策和意见（一）减少行政干预，加强流域管理，实现二者的有效管理。

由于新法的修改导致了政府行政干预的加强，严重削弱了流域管理的作用，从而降低了水资源的优化配置，以及“多龙管水”、“政出多门”等问题的出现。

因此，首先必须明确政府在水资源管理中的作用，详细规定其职能，不能让其越权管理。

其次，适当的加重流域管理的作用，以流域为基础，以水资源综合开发利用的一体化管理为目标，成立由流域机构和地方政府组成的流域开发管理委员会，采取俱乐部机制，实行“一省一票、多数决定”的投票原则，定期举行会议，主要职能一是决策，二是协调，三是督促、监察。

就流域的防洪调度、水资源分配、重要水工程建设、重大投资项目等事宜进行磋商和谈判，在民主协商机制下对用水、环保等合约以及违约惩罚方法等做出决策，通过长期合作的动态博弈，增加相互间的激励和约束机制。

地方官员的声誉机制和谋求长期利益的特性将弱化地方和部门保护主义。

在此基础上，流域机构兼有国务院水行政主管部门的派出机构和流域开发管理委员会的常设机构双重性质，大大强化了权威性，使之真正执行流域水资源规划的编制、对流域水质水量的监测、水功能区的划分、水工程建设项目的审查、水事纠纷处理和执法监督检查及水行政处罚的职责等十项职能，实现流域管理与行政区管理的有机结合。

（二）完善相关法律法规，深化水资源产权制度改革，建立水资源市场化配置机制。

(1)科学合理确定水权初次分配，明晰各行政区的水权关系。

初始水权分配，就是按照一定的原则分配用于经济目的的水资源的使用权。

我国新《水法》规定，应当依据水资源规划，以流域为单元制定水权分配方案。

跨省(自治区、直辖区)的水权分配方案，由流域管理机构会同有关省(自治区、直辖区)政府制定，报国务院或者其授权的部门批准后执行。

其他跨行政区域的水权分配方案，由共同的上一级地方政府水行政部门会同有关地方政府制订，报本级人民政府批准后执行。

上述水资源的初始产权分配应当按照国家安全原则、效率优先原则和共同发展原则进行。

(2)建立水权转让的“准市场”机制。

行政区际水权市场是由地方政府作为交易主体参与的“准市场”，地方政府作为用水户利益的代表和水权的代表者，通过协商谈判，有偿转让水权，使各个地区用水总量通过市场机制得到强有力的约束，进而使流域内各行政之间、部门之间的用水得到优化：上游地区多用水意味着损失水权转让带来的潜在收益，用水付出了机会成本；下游地区多用水要付出购买水权的直接成本，却有了节水的激励机制，从而使水资源得到可持续利用。

（三）深化水价改革，建立节水型社会。

深化水价改革是建立节水型社会、实施可持续发展战略的需要，加强节约用水，建立节水型社会是我国经济和社会发展的必由之路。

水价改革必须按照市场经济的要求进行，使水价达到一个合理的水平，使供水、生产正常耗损得到合理补偿,使水利投资有合理的投资回报。

充分发挥价格调节供求关系的杠杆作用，促进水资源合理配置和节约用水，将水价改革与供水管理体制改革结合起来，促进水务一体化和水资源统一管理。

在措施上面，首先，在水价政策上，既要发挥政府宏观调控的作用，又要改变水价权过于集中的状况，下放水价审批权。

其次，确定合理的用水定额，强化定额管理，积极推进两部制水价。

主动争取综合经济管理部门的支持，创造有利于水价改革的政策环境。

最后，建立水价改革工作网络，确保国家对水价改革指示精神的传达贯彻，确保水价改革的贯彻落实。

水资源作为基础性的自然资源和经济性的战略资源，已成为实现经济社会可持续发展的重要制约因素，强化水资源管理已成为社会进步的迫切需要。

因此，我们应该注重水资源管理中的问题并及时解决，从而使我国水资源可以得到高效、合理的配置。

参考文献：[1]黎元生、胡熠，“论水资源管理中的行政分割及其对策[J]”，福建师范大学学报(哲学社会科学版)，2004年第4期。

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