关于构建普惠金融体系的几点思考

关于构建普惠金融体系的几点思考

作者：潘功胜

来源：《大众理财顾问》2015年第12期

当前，普惠金融不仅是一个研究热点，也是一项重要的政策取向。“发展普惠金融”不仅仅是金融问题、经济问题，也是社会问题、政治问题，对促进金融服务实体经济、推动社会和谐发展具有重要的战略意义。近年来，中国的普惠金融服务取得了一些积极的进步，但仍是中国金融的薄弱环节，与经济社会发展的要求和社会的期望有很大的差距。

1 普惠金融的本质

普惠金融的概念是在2003年12月由联合国提出的，随后，在2005年联合国倡议的“国际小额信贷年”活动中，“普惠金融”的概念获得广泛使用。在此后至今的近10年间，普惠金融日益发展成全球范围内的一项重要金融实践。普惠金融旨在建立有效、全方位为社会所有阶层和群体提供服务的金融体系，强调通过加强政策扶持和完善市场机制，为弱势群体提供平等享受基本金融服务的机会与权利，不断提高金融服务的可获得性。因此，普惠金融的本质至少应包含以下几个题中之意：一是所有家庭和企业都能以合理成本获得金融服务；二是金融服务具有竞争性，能够为消费者提供多样化的选择；三是金融机构稳健运行，要求内控严密及接受市场监督和审慎监管；四是金融业可持续发展，确保能够长期提供金融服务。

2 发展普惠金融需厘清的几个误区

普惠金融目前在我国还是一个新生事物，发展普惠金融涉及面广，情况复杂，针对如何发展普惠金融，金融业界和理论界尚存争议，有一些认识论上的问题亟须厘清。

2.1过度强调普惠金融的社会性

容易把普惠金融等同于政策性金融甚至第二财政，过度强调社会性，忽视市场原则和可持续性。普惠金融固然主要针对弱势群体，少不了各种政府性资金和社会捐赠支持，但这并不等于忽略财务可持续性。从国际实践看，20世纪70年代普惠金融发展的早期，世界银行等组织在亚非拉国家大量“微贷项目”，都有过资金使用低效浪费、腐败丛生的惨痛教训。比如，印度以捐赠和政府支持为主的开发性银行，由于过度强调政策性，一度沦为滋生腐败的温床，优惠利率贷款被村庄权势人物挪用，真正需要支持的贫困人群得不到贷款。早期的孟加拉乡村银行也经历过“慈善”金融的失败。大量案例使国际社会形成共识，微型金融、普惠金融不能单纯依靠政府补贴和政策支持，同样应以发挥市场作用为主，走保本微利的可持续发展道路。

2.2相对忽视普惠金融的风险

容易把普惠金融等同于过高的融资满意度，对风险相对忽视。普惠金融也是金融，而且主要是针对风险承担能力较差的弱势群体，交易成本也比较高，风险实际更大。如果不顾条件，一味追求政策宽松，降低信贷标准，甚至搞运动式普惠，效果可能适得其反。2008年国际金融危机爆发之前，印度、巴基斯坦、孟加拉、尼加拉瓜、波黑和摩洛哥等国出现的小额信贷危机，根本原因在于政府企图在短期内快速提升融资满意度，盲目开展“全民小贷行动计划”，最终诱发危机。过高的融资满意度可能会产生错误的政策导向，如导致企业盲目扩张、助长投机活动等，也不利于银行防范道德风险。从这个角度讲，保持松紧适度的融资环境对小微企业的发展是具有促进作用的。但过度宽松的融资条件可能反而会将小微企业送上不归路。经济周期一旦进入下行阶段，小微企业更易出现各种经营困难。原材料价格上涨，劳动力成本上升，市场需求下降，企业应收账款和坏账率的上升等，最后都会表现或归结为财务问题或资金问题。而在经济下行时期小微企业获得现金流的其他渠道也会衰竭，这都导致其对银行的资金需求会相应放大。与此同时，银行风险偏好上升，融资条件收紧，造成小微企业融资供求矛盾进一步紧张。此外，衡量金融的普惠性，不仅仅是看它的融资需求是不是能够得到满足，也需要包括存取款、转账、支付等基础金融服务。

2.3忽视普惠金融供给的多样性

容易把普惠金融的供给等同于正规金融甚至银行信贷，忽视供给的多样性。不同的市场主体，不同发展阶段的企业，融资渠道和方式有差异是正常的，农村家庭、初创期企业在银行难以借款，更多要靠熟人借贷和民间融资。农村家庭通过民间金融满足了需求，是正规金融的有益补充，同样也是普惠金融。世界银行、二十国集团在普惠金融的定义中，也十分强调供给的包容性和多样性，正规金融和民间金融、传统金融和新金融、银行与非银行，都是实践中普惠金融的供给主体。另一种常见的认识误区是没有合理区分小微企业不同发展阶段的融资问题。企业的生命周期分为初创期、成长期、成熟期等几个阶段，不同阶段的融资渠道应该有所差异。初创期的企业可能只能拿自己的钱，熟人朋友借的钱，或者是风险投资，这个阶段向银行借贷是非常困难的，这在世界各国都是如此。随着企业走向成长期、成熟期，债务融资比例可能会上升。因此，建立一个多样化的融资体系，多层次的资本市场，规范民间融资的发展，适应不同成长阶段企业融资的需要，对于小微企业的发展十分重要。

2.4对普惠金融过于政治化

存在一种过于政治化的观点——认为银行的经营者过于追逐利润，思想觉悟不高。这类质疑和批评至少对我们有如下启示：一是作为一个负责任的商业组织，需要在追逐商业利益和社会责任之间达到一种平衡；二是商业银行的内部绩效评价体系要体现这样一种平衡；三是商业银行的内部授权体系不能妨碍微型金融的发展。随着越来越多的市场主体金融机构进入市场，市场竞争越来越充分，从商业银行的角度来说，发展小额金融，也应该成为其自身发展战略的重要组成部分。

2.5普惠金融是整个经济体制转型滞后的反映

从更为广泛的视角看，小微企业、“三农”融资难、融资贵实际也是整个经济体制转型滞后的反映。一直以来，地方政府过度偏好经济发展和过度依赖银行融资、国有企业的预算软约束等问题造成银行的贷款偏向大企业、大项目。相比小微企业和“三农”，政府融资平台、国有企业对银行贷款的争夺更具有竞争力。大项目、大企业的相对优势削弱了小微企业的融资能力，实际上在市场上对小微企业和“三农”的金融服务形成了挤出效应。尤其在宏观经济环境偏紧的时期，考虑到银行的风险偏好、维护大客户关系的行为偏好等因素的共同作用，大项目、大企业相对小微企业的优势更加显著，导致小微企业和“三农”金融服务的供求矛盾更加突出，资金可获得性进一步下降。降低地方政府过度经济发展偏好，地方政府融资机制改革十分必要；继续推动国有企业改革，使其成为具有较强约束力的市场主体，强化对地方融资行为和国有企业融资行为的财务约束，改善社会资金的供求关系结构，提高资金资源的配置水平，提升微型金融服务供给的可得性。

3 推动普惠金融持续发展的几点建议

为进一步推动我国普惠金融的可持续发展，需要从全局角度制定普惠金融的发展战略。

3.1完善顶层设计

明确普惠金融发展的目标和改革的路线图，建立更具包容性，面向“三农”和小微企业的普惠金融体系，实现要素服务和保障在城乡之间的均衡配置。

3.2创新普惠金融市场体系

鼓励金融机构创新基于农村各类产权的金融产品，有效盘活农村存量资产。支持小微企业依托多层次的资本市场融资，继续扩大中小企业发行各类债券的规模。建立一个多渠道、广覆盖、严监管、高效率的股权融资市场，健全完善适合创新型、成长型企业发展的制度安排，为处于不同生命周期的企业和不同风险偏好的投资者提供灵活、多元化的投融资服务，培育私募市场，鼓励和引导创业投资基金支持中小微企业发展。大力发展涉农、涉小保险产品，增强保险对“三农”和小微企业的覆盖面和保障能力。

3.3完善普惠金融的组织体系

大力发展贴近市场和微观经济主体的小型金融机构，建立大中小型金融机构并存的普惠金融机构体系，切实降低金融服务的成本和费用，优化金融机构准入，在加强监管的前提下，加快推进具备条件的民间资本发起设立小微金融机构，促进市场竞争，增加金融供给。

3.4建立普惠金融政策保障体系