北京旧城更新规划实施激励机制探索——以钟鼓楼地区为例

北京旧城更新规划实施激励机制探索

——以钟鼓楼地区为例

朱洁王雅捷

【摘要】我国经济社会发展和管理的模式正在发生重要转型，在城乡发展建设的背景发生变化的形势下，规划编制和实施的机制也需要进行相应的调整，必须更加适应市场机制的要求，更加强调公共利益的保障，以及满足更高标准城市发展建设要求的实现。旧城保护更新一直是北京在发展中的热点问题，如何通过规划和有效的实施，平衡旧城保护与发展的关系，是我们面临的一个难点也是重点，鼓楼地区的拆迁改造引起了社会较大的重视，如何结合特色商业发展，寻求适合鼓楼地区乃至旧城的更新改造模式，是我们需要研究探索的内容。本文以此为例，探索适合北京旧城更新的实施激励机制。文章梳理了北京现行的旧城保护更新的相关政策和主要手段，根据特有制度环境特点，从几个角度分析了存在的问题和原因，借鉴国内外案例，提出适合北京的规划实施激励措施、建议和相关激励工具，使规划得到更有效的实施。

【关键词】北京；旧城保护更新；规划实施；激励机制；钟鼓楼地区；公众参与

1.引言

我国经济社会发展和管理的模式正在发生重要转型，包括由计划经济向市场经济转变、投资主体多元化以及利益主体多元化。在城乡发展建设的背景发生变化的形势下，规划编制和实施的机制也需要进行相应的调整，必须更加适应市场机制的要求，更加强调公共利益的保障，以及满足更高标准城市发展建设要求的实现。

旧城保护更新一直是北京在发展中的热点问题，如何通过规划和有效的实施，平衡旧城保护与发展的关系，是我们面临的一个难点也是重点。

钟鼓楼位于北京中轴线北端的重要节点，在清代空间占地有1.4万平方米，现在由于私搭乱建的挤占，只剩下不到4000平方米了。作为集中反映老北京生活形态的最有特色的地区，其商业价值不可估量。这种历史与生活并存的社区将很快让位于北京如火如荼、永不停止的城市建设，未来10年内，北京将耗资7.3亿美元，将鼓楼变成“北京时间文化城”包括商城、博物馆和广场。鼓楼本身将留下，但附近的小店、酒吧、老院子可能会从此消失。

鼓楼地区的拆迁改造引起了社会较大的重视，如何结合特色商业发展，寻求适合鼓楼地区乃至旧城的更新改造模式，是我们需要研究探索的内容。本文以此为例，探索适合北京旧城更新的实施激励机制。

2.北京旧城更新问题及原因分析

2.1控规指标的确定没有预留空间

北京旧城区是城市的核心地区，历史建筑、历史街区等历史环境大都集中于此。随着土地有偿使用、土地级差效益的出现，房地产业在经济利益的驱动下，旧城区成为房地产商开发的热点——以获取高额利润为主要目标，追求单一的经济利益。

由于容积率、高度等控规指标的确定没有预留弹性空间，需要更新时，无法给予适合地区发展的激励措施，一定程度上阻碍了城市的发展。

2.2人口疏解

目前大部分是以政府主导的中心疏散。即通过旧城改造，变更原有地区的土地、房屋性质，有计划、有规模地疏解旧城人口，同时提升旧城产业环境和功能。由于中心城区用地紧张，基本都是由旧城向新城进行人口疏散转移，安置房距离城市核心区距离普遍较远，基础设施与公共设施配套不完善，制约了腾退人口的主动疏散。2011年，国务院废除了87号令，并颁布了《国有土地上房屋征收与补偿条例》，由于房屋征收补偿政策变动，造成补偿资金缺口极大，对拆迁户补偿能力不足，使得搬迁疏散进度减缓。

这次钟鼓楼环境整治工程要拆迁66个四合院，涉及136户居民，东城区政府将给与拆拆居民每平方米4.4万元人民币的拆迁补偿。其拥挤程度、人口密度大大超过邻近的南北锣鼓巷地区的平均人口密度。

2.3公众“被动式”参与

钟鼓楼地区过度拥挤的人口、旧有四合院的破旧以及过多的搭建，导致居住条件的极端恶化，因此居民迫切希望改建，尤其附近菊儿胡同地区成功的改建，对他们有较大的吸引力，邻里之间祖祖辈辈相处下来，彼此有非常强烈的领域感和归属感，更有彼此之间和睦的邻里关系。

在历史保护区域，由于规划方案由国家强制性实施，公众参与表现为“被动式”的过程参与，想要做到“真正把公众参与上升到城市规划决策的高度”仍比较困难。在整体拆迁改造当中，由于政府在宏观上担任了指挥员和协调者的角色，政府或开发建设方起了主导作用，

居民参与的积极性很高，但实际参与的渠道和方法很少，在很多情况下，公众参与流于形式，并不能真正发挥监督政府，维护其自身利益及公共利益的作用，能够全面有效地反映市民期望的参与形式和组织机构依然缺乏。

公众参与的显著影响主要体现在小规模更新中，这种方式是以居民自建、社区自建为主体的，因此居民可以依照法规主动参与规划设计、组织、实施、管理的全过程，以社区为基础的小规模更新将为居民参与和社区更新自主规划提供主动的、深层的和全程参与的空间。

2.4土地产权控制

土地制度中总是把所有权问题放在核心位置，在这种体制下，在相当长的时期内，城市土地基本上是采取行政划拨手段交给企业或单位使用，使用权的归属由地方政府特别是基层地方政府的行政长官来决定。北京现有土地有些归中央和军队管理，市政府无权对这些土地进行统一管理，对城市更新造成了一定的阻碍。

由于以前土地利用不受市场价值规律控制，长期以来既无土地税，又无土地使用费，国家作为土地拥有者难以对此实行真正的控制。钟鼓楼地区的土地利用模式和空间密度模式处于一种混杂状态，房屋的产权呈直管与自管穿插，私房点缀其中的平面交错型分布。近来虽然引进了市场调节机制，但由于旧城改造与历史保护之间的矛盾，钟鼓楼地区的产权结构依然混乱，无法进入土地交易市场进行有效调节。

2.5缺乏有效保护旧城的管理机制

由于影子效应，旧城本应是发展最快，开发强度最高的地区，为了保持旧城的历史延续性，规划对旧城进行了开发强度控制，但由于缺乏有效的实施管理机制，在市场环境作用下，开发商通过各种渠道突破控制要求，管理失控。亟需给予容积率转移等激励机制以保证有效的管理控制。

3.为何要使用激励机制

3.1北京制度环境特点

北京作为首都和直辖市，集中反映了我国的制度环境特点。第一，土地实行公租制。北京有大量的政府机关及国企的划拨土地，此类土地不能简单的通过土地契约来进行执行。第二，控制性规划稳定性较弱，政府仍可通过调整控规来直接实现规划目标，此外，政府内部部门分割明显，规划部门掌握资源和决策权力受到限制，其他部门的目标可能会影响规划法的制定，由此使得规划法更容易出现调整。第三，规划权分散、被动。北京市作为省级的直