当前市场监督管理改革所面临的问题与解决对策

当前市场监督管理改革所面临的问题与解决对策在地方政府的机构改革的背景下，原食品药品监督管理局，工商行政管理局和质量监督管理局采取“三合一”的模式，成立综合性的市场监督管理主体——县市场和质量监督管理局。

在精简机构的背景下，这种综合设置目前还只能是一种探索，效果需要时间来检验。

尽管一些地方新的综合性市场监督管理主体在市场监管实践中起到了积极作用，但在给企业带来便利，在为政府减负的同时，一些问题也在实际的运行中逐步显现。

一、机构综合改革后面临的几个难题（一）简单的机构合难以实现1+1＞2的问题当前的机构合并有多种模式，一个重要转变就是将部门之间的外部协调为一个部门的内部协调，这在很大程度上可以减少协调工作量，提高工作效率。

但实际上大部分地方政府对于大融合体制的设置，还仅仅是几个部门简单的拼凑在一起、对内设机构进行的“物理性”删减或合并。

具体到市场监管部门内部，由于实现了多部门的职能融合，业务流程的树立需要按照新的思路和内在逻辑进行再造，这需要一个理顺的过程，短时间内根本无法实现。

对外看似责任“无缝担责”，对内还是“各干各的”，造成大多数机构合并实际没有实现真正的融合，合并后体制的优越性根本无法显现。

这种片面的追求减机构、减编制的改革方式对于现行的行政管理体系可能会造成得不偿失，可能会陷入“方向正确、操作有误、步子太急、反反复复”的困境。

这方面体现比较明显的就是技术层面监管的流程再造。

例如食品药品监管问题，原本就是一个技术含量高于行政干预的系统性体系，根据“四个谁”的监管原则，工作职能并未与工商、质监等部门有交叉，如果硬性实现融合势必出现职能“偏重”、“谁吞并谁”的问题，进而产生重此失彼的现象，最终削弱其他职能职责的履行。

同时，上下改革步调的不一致，造成了“一个媳妇多个婆婆的现象”。

多数单位实现“N合一”后，由于一个部门接受N个上级部门指导的局面，在工作衔接、职能转变方面存在一定的障碍。

上级部门的频繁文件、各类专项治理、不同监管模式、多项中心工作和协调配合，会议、培训频繁等各种问题在改革后出现，从基层执法人员的反映看，已对此苦不堪言、怨声载道。

仅以会议为例，一项主题会议“应付”多个上级部门，合并后的单位需要参加会议的1个时间成本徒增到N个时间成本，造成行政时间上的浪费。

（二）新执法主体难以解决执法合法化的问题目前地方政府机构改革的方案可谓“百花齐放”，以工商、质监、食药监、物价、安监等部门进行排列组合，甚至有些地方政府把旅游局也纳入“大市场监管”格局。

合并后的机构尽管名称各异，有些地方政府直接成立新命名的执法主体，而有些地方政府为避免执法主体不合法问题，采取一个局悬挂多个牌子的方式。

无论是“几合一”，作为新的执法主体都面对一个问题，即：执法权的合法性。

《行政处罚法》第十六条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。

”就是说，国务院或者经授权的省一级政府可以作出“一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权”的决定，处罚权的转移由国务院或者经授权的省级政府决定。

但无论采取哪种方式，如果未按照《行政处罚法》第十六条规定予以授权，要想执法主体合法，必须具备两点：一是按照原执法主体名义执法（与合并后的“三定”方案向矛盾）；二是原执法主体具有执法资格的执法人员进行执法（合并没有实际意义）；三是为一个执法人员办法多个执法证件（一对N?）。

对此，一些合并后的执法主体为了避免执法风险严格参照以上三条开展执法活动。

一些新命名的执法主体不得不参照第二点、第三点开展执法活动。

也有一些新执法主体不得不绕过执法行为的合法化的障碍开展执法活动。

这种新执法主体的执法合法化问题早已引起基层执法人员广泛的争议，基层工作人员的“无所适从”更彰显基层工作人员对自我保护选择上的“无奈”和对基层执法主体的“不尊重”。

（三）工商干部队伍情感上难以接受的问题在“N合一”机构改革的浪潮中，唯有工商干部队伍受到的冲击最大，一直处于风口浪尖上。

先是部分干部队伍被划转到食药局，接着又进行“各种各样”的合并，无一例外的是工商干部队伍的职能在增加、人数在锐减。

即使这样，一些领导领导机关仍在“补刀”。

例如：如皋局在机构改革中，按照“总体瘦身、基层强身”的原则，将70%的干部职工充实到基层一线。

对于“谁留机关、谁下基层”这个烫手山芋，如皋市委、市政府出台了机构改革中严苛的“瘦身法”：“一律不提拔，一律不返城”，要求人员流向只能从近到远、从机关或城区到农村；55周岁以下男性、53周岁以下女性，农村工作经历不超过8年的，一律充实到农村分局。

这样的政策，就如同网上对公务员攻讦的帖子“你不想干可以辞职”一样刺痛人心，明确告诉基层工作人员“政治待遇免谈、福利待遇不谈”、“只讲理想，不讲现实，只讲奉献，不讲索取”，而更有甚者，少数地方在工商工作人员划转到食药监局后发现“编制丢了”。

同时，作为这支平均年龄达到45岁以上的工商干部队伍要想迅速“转型”，实现从“物理变化”到“化学变化”的转变，无论从体制完善、深度融合上，还是从能力跟进、履职履责上都需要一个相当长过程。

陡然的扩大这支干部队伍的执法领域，让这支非专业队伍做专业事务，背负“背不起”的责任，这样的机构改革让奉献了一辈子的“老工商”情何以堪。

（四）部门规章和法律法规难以及时跟进的问题政府机构改革，实施“N合一”执法模式，是否是大势所趋另当别论，但在行使集中执法权之前应当做到法律先行。

政府或部门改革不能以“改革”的名义、抛弃法制精神。

在法律之上若顶层无预先设计，基层执法部门必定会各自为政，“乱”就成为一种常态。

基层乱，只是乱一片，顶层乱就会乱一面。

例如，在近几年，由工商总局牵头的商事登记制度改革正逐步向纵深推进。

从实缴制到认缴制、年检到年报、“先照后证”到“三证合一、一照一码”等，每次登记注册规则的改变都会全面影响市场监管的基础性原则，这不仅是工商行政法规发生了改变，更影响着诸多部门的监管规则。

但执行新政策、新规则的同时，基层工作人员在执行过程中常常感到“无奈”：市场主体一遍遍的询问“年检”相关事宜工作人员除了告诉以后要“年报”、其他还不清楚；窗口海量发出去的网吧营业执照因经营户不能取得网吧经营许可证又不得不劝经营户办理注销手续；“三证合一、一照一码”后银行等相关部门还是索要机构代码证；工商登记基本信息已经在全国企业信用信息公示系统公示但很多企业还需要到行政单位开“诚信经营”证明；要求加强事中事后监管，但如何事中事后监管还在“摸石头过河”。

在部门规章严重滞后的同时，各项法律法规也“姗姗来迟”，例如商事登记制度是否与《公司法》有冲突？地方工商、食药监机构改革、职能划转后的执法工作是否与《食品安全法》有矛盾？如果披上改革的外衣就可以允许违背法律，那不仅仅是政府部门在堂而皇之的“闯红灯”，实质上是损害法律权威。

（五）执法部门的编制逐渐被“蚕食”的问题机构改革，应该更多的从科学的职能履行考虑，从市场经济秩序健康发展考虑。

改革中，从中央到地方政府都将市场监管综合执法与正在开展的控编减编、政府职能转变和机构改革等工作，要求一起谋划、一起实施、一起落实。

但改革的实质是行政执法部门的编制成了“唐生肉”，被这个“割”掉一块，被那个“撕”掉一块，干部队伍成功实现“瘦身”的同时，事务一项不少，还要承担职责外的事情。

例如文明城市创建（建设）工作，工商行政管理部门牵头的农贸市场创建（建设）工作，无论从工作职能上还是技术层面上，工商部门都不是农贸市场主要监管部门，却因为政治因素不得不投入绝大部分精力甚至基层局、所全员力量，“耕了别人的地，荒了自己的田”，还要落得时常因此被问责的困局。

另外，地方政府虽然对市场监管负总责，但相比经济发展、社会维稳、食品药品安全、特种设备安全、安全生产等中心工作，市场监管未必能真正成为地方政府工作的重心。

而此时用这块“唐僧肉”去换来中心工作的“长生不老”，正是两害相权取其轻的必然后果。

随着流通领域食品安全管理职能及人员的划转，行政审批局的设立，以及地方政府中心工作的需要，行政执法部门的编制还将逐渐被“蚕食”。

尽管当前许多地方采取机构合并的方式组成新的执法主体，但事实上新的执法主体的总编制数在缩减。

事权未减少，编制却在减少，在职能为进行科学优化、深入融合，工作人员履职能力未全面提升之前，在监管效能上很难有较大的提升。

二、对策探讨（一）要转变1+1＞2思维，解决好科学决策问题当前，有部分人认为成立综合的市场监管主体有利于整合市场监管执法资源，可以发挥各部门的优势，例如工商部门队伍基本覆盖乡、镇、街道等基层，质监部门拥有完备的检测技术支撑，能够满足日益复杂的监管需求；食药监部门则具备食品药品监管优势。

从部分已先试先行的“示范区”总结的经验看，整合市场监管执法资源确实有其进步意义，很多观点认为产生了1+1＞2的效果。

政府部门的职能融合虽是一个大趋势，但职能融合与机构删减、合并性质完全不同。

简单的说，机构融合具有“化学性”，将两种“物质”充分“搅拌”后生成一种新的物质，这种物质将表现出新的性征。

而机构合并主要体现在“物理性”，尽管两种“物质”被充分“搅拌”，并没有改变其物理性而产生新的物质。

很显然，机构改革的最终目的是职能的融合。

职能融合就需要对“化学性”进行分析。

政府应对即将合并的机构进行充分地调研，重新衡量“编制”与“事权”，哪些职能可以删减、哪些职能需要加强、哪些职能比较相近、完成相应职能需要多少编制等，每一项都要做出科学评估，每做一项决策必须要有依据支撑。

例如，如果政府认为工商行政管理部门的编制可以划转到其他职能部门，或可承担更多的职责，那么政府就应该对工商系统的事权进行调研，在科学分析的基础上重新“三定”，而不是不拍脑袋、凭经验做出决策。

（二）要转变先试先行思维，解决好法律滞后问题盖楼要先打地基，市场监管也离不开依据，也就是法律。

政府机构改革、集中行使执法权是大势所趋，但应当法律先行，不能以“改革”的名义、抛弃法制精神而违法。

顶层无设计，下面必定各自为政，“乱”就成为新常态。

任何一个秩序井然的市场经济体系一定是建立在运行良好的法律体系之上的，反之，市场监管将一片混乱。

仅以2009年《食品安全法》生产环节监管为例，从法律层面上就存在对现做现卖食品加工作坊监管主体归属不明、食品生产加工小作坊办理相关证照相对困难、食品生产环节监管力量薄弱以及生产环节食品质量安全抽检经费不足等问题。

可见，出现问题不能归结部门之间“推诿”“扯皮”，而应看清法律上存在漏洞。

如果部门不“推诿”就是“乱作为”，那么部门之间的“推诿”肯定是一种常态。

无论是工商局、质监局、食药监局，还是现在的市场监督管理局，只是国家监管市场体制的表现形式，并不是监管好坏的根本。