韩国首尔城市规划做法

以韩国首尔为中心的都市圈的城市建设的相关启示摘要：本文主要阐述韩国首都圈的规划建设、新城开发、综合交通体系和基础设施建设、住宅开发、生态环境保护等方面内容，以及对韩国首尔的城市建设及规划系统进行概括。

韩国首都首尔（Seoul，旧译“汉城”）地处朝鲜半岛中部，因位于汉江之北，古称“汉阳”。

14世纪末，朝鲜王朝定都汉阳后，改名为“汉城”。

1945年朝鲜半岛光复后，汉城的英文名字按韩国语固有词发音用SEOUL标记，意为“首都”。

2005年，在市政府推动下，汉城的中文译名由使用了600多年的“汉城”改为SEOUL的谐音“首尔”。

作为韩国首都，首尔是韩国政治、经济、文化和教育中心。

以首尔为中心的70km以内的首尔特别市、仁川直辖市、京畿道行政区及其下属的64个次级地方行政区,组成“首都圈”,总面积1.18万km２,仅占韩国总面积的12%，但韩国近5000万人口中的一半生活在“首都圈”内，韩国７成的国民生产总值也来自“首都圈”。

韩国首都圈的形成始于1960年代韩国工业化快速启动时期，1970年代中期初步形成，1990年代趋于成熟稳定。

在这40年的时间里，首都圈经历了中心集聚快速发展、中心限制稳定发展、中心扩散外围发展３个重要的发展阶段，城市发展水平不断提高、空间结构不断优化、城市化建设成果不断巩固，首都圈从首尔的一城独大发展到区域的整体崛起，从人口、产业等的中心集聚发展到区域均衡布局，同时，通过举办1988年奥运会和2002年世界杯，整个区域的市政、综合交通、生态环境等都大幅改善和提升。

到1990年代，首都圈的城市化率达96％，集中了全国约一半的人口。

韩国首都圈已成为东亚地区著名的超级大都市圈之一，是韩国区域经济的龙头、区域发展的楷模，在韩国的经济社会发展中占有十分重要的地位。

一、韩国首都圈的主要做法和经验借鉴韩国首都圈经过不断发展探索和创新实践，都市圈发展理念更为成熟，发展措施更加得力，首都圈的整体规划建设水平高、成效显著，许多经验做法值得我们学习借鉴。

1.1 注重“科学引导”，疏解首都城市压力，提升区域整体发展水平按照区域统筹、协调发展的理念，把首都圈作为一个整体，采用职能分散、区域限制等，科学引导首都城市扩散功能，疏解压力。

区域发展结构不断优化、发展水平不断提高。

⑴分散政策工厂分散。

韩国政府在《国土综合开发计划（1972～1981）》的“首都圈整备开发基本构想”中就提出过工厂的分散，在1977年《首都圈人口再布局计划》中得到落实，之后在1982制定的《首都圈整备计划法》等有关首都圈的重要政策和规划中，工厂的分散始终是重要的内容之一。

为有效促进工厂的分散，韩国政府对转移到地方的工厂给予税收上的优惠和金融上的支持。

另外，在首都圈实施的工厂入住限制、总量管理等对工厂的分散起到推动作用。

三是大学分散。

在1972年总统府制定的《大城市人口分散措施》中提出搬迁京畿大学、明知大学、汉阳大学３个大学，12个大学在首都圈外的地方设立分校。

⑵区域限制政策《首都圈整备计划法》和《首都圈整备计划修订法》（1994年）把首都圈划分为拥塞抑制区、增长管理区和自然保护区等，并对这些区域实施不同的限制政策。

在拥挤限制区（首尔特别市、仁川广域市），严格限制性项目的建设，生产性设施、办公楼和其他发展项目只有满足特殊要求才允许建设；在增长管理区（京畿道），只允许建立一般的工厂和满足基本需要的办公、科研、企业、居住等设施；在汉江上游的自然保护区（京畿道），禁止开发，保持其原生态环境。

限制方式包括直接的和间接的两种方式。

直接限制方式是指新建或扩建要通过首都圈整备委员会审议，间接限制方法废弃了首都圈整备委员会的审议过程，代之以经济的、间接的限制方式，例如征收拥塞费、实施总量管理等。

1.2 注重“上下结合”，形成层级有序、融合衔接的规划和管理体系注重规划对城市建设的引导控制作用，表现出强烈的规划先行特点；强化立法保障，注重规划实施的法制保障。

从1960年代开始，政府开始注重对城市规划法制的建设。

1982年，韩国颁布《首都地区管理法》，对首都地区的经济发展、土地使用和基础设施建设进行统一规划和管理。

该法确定了首都地区的边界，按照该法，设立了跨辖区的超级机构———“首都地区管理委员会”，并赋予该委员会首都地区内各行政区申请新项目的最终审查决定权。

这部法律为首尔—仁川同城化奠定了法律基础。

1984年，按照《首都地区管理法》要求，政府制定了《首都圈整治规划》。

该规划将首都圈划分为５个分区，各分区实施不同的发展战略。

其目的是根据不同地区的基础条件，规定和限制各自行为，通过开发鼓励发展地区，吸纳从限制和控制发展地区分散出来的人口和行业。

1993年，政府根据情况的变化，对《首都圈整治规划》进行了修改。

韩国的规划有３个较为明显的特点。

一是规划先行。

重视城市规划，特别是城市化进入快速发展阶段，更表现出强烈的规划先行特点。

他们认为，对政府而言，有的事情虽然不一定要马上解决，但必须预想到并为将来处理准备条件。

按照这样的要求，规划以20年为期限，每10年进行一次调整。

比如，现在的首尔还基本沿着40多年前确立的规划思路进行。

二是针对发展趋势适时调整完善规划。

在强调规划先行的同时，针对城市化发展不同阶段，非常注重适时调整完善规划，以更好地发挥规划的重组和引导功能，进一步优化城市结构、合理城市布局。

比如，为解决区域发展不平衡问题，制定和实施全国综合开发规划，规范都市开发、完善城市体系。

为应对产业转移、中心城市功能向周边扩散的趋势，推动形成若干以中心城市为核心的城市经济新地域，实现中心城市的再生和环境负荷的减轻。

三是树立规划的权威性。

韩国制定规划的过程长、程序复杂，但规划一旦确立就会树立起崇高的权威，得到严格的贯彻实施，建立起完备的规划法律体系（表１）。

1.３注重“循序渐进”，切合区域发展的阶段性需求，合理推进新城建设把握区域发展的阶段性特征，有目的、有计划、分阶段、按步骤地推动新城建设，初期以解决首都压力、承接首都外溢功能为目标，远期以完善城市功能、融入区域发展的全方面城市建设为目标。

韩国首都圈的新城建设经历了两个时期，且随着区域发展需求出现不同的新城建设目标。

第一时期的新城建设，是从1960年代中期开始出现的。

这时的城市问题主要是因工业化导致城市人口过度集中引起的，政府出台了“防止大城市人口集中政策”、“关于抑制首都圈人口过度密集的基本方针”和“首都圈整顿开发的基本构想”等。

这时的新城建设，仅是通过以高密度住宅供应为主的大规模住宅楼开发，来解决首都圈住房缺少的现实问题。

第二时期的新城发展，从1990年代中期开始，城市居民对环境质量的需求提高，新城建设进入到“以人为本”时期，各城市确定了自身不同的发展主题，完善自身功能，提升自我供给保障能力，且普遍把提高居民生活质量作为主要目标。

第一时期的新城建设，更多的是一种“补缺型”，“补”首都之“缺”；第二时期的新城建设，更多的是实现“自我完善”。

1.４注重“产城融合”，强化产业对城市发展的支撑作用注重产业化与城市化的融合，调整产业结构，夯实城市化基础，构建城市发展的长远竞争力。

首尔都市圈的发展，有３点重要经验。

一是按照都市圈发展规律，将经济中心城市发展成为都市圈核心。

首尔包括土地在内的各种自然资源十分有限，因此在发展中采用以便利完善的基础设施为基础、以集约化产业链为格局的发展模式，形成疏密相间、适度集中的都市圈。

这不同于欧美国家城市发展过程中低密度、粗放式的扩张模式。

二是制定合理产业政策，推动产业链形成，促进产业结构调整和经济发展。

在都市圈形成过程中，政府积极、适时、主动地实行产业结构调整政策，从而促进了产业结构的优化升级。

三是充分重视与构筑合理产业链，以优化的城市职能分工促进区域共同发展。

产业发展是城市化的根本动力。

重大产业的布局和升级，必然带来人口的聚集和城市的扩张，提速城市化。

重点表现在３个方面。

一是以产业发展为先导，夯实城市化基础。

1960年代，韩国开始走依托工业化优先发展大城市，吸引人口向城市集中的城市化道路。

迅速推进的工业化和蓬勃发展的产业，对人口的集中产生了巨大推力，国内城市数量大量增加，城市规模不断扩大，城市人口急剧上升。

目前韩国共有277座城市，其中７座人口过100万人。

1960年代韩国农村人口占60％，2007年只占不到８％。

首尔1960年人口仅200万人，1970年达到400万人，1980年超过800万人，1990年成为过1000万人的世界特大城市。

二是以结构调整为手段，构建城市发展的长远竞争力。

政府引导和推动了产业结构调整和优化升级，为城市发展注入长久动力。

把高新技术、园区经济和招商引资作为培育未来核心竞争力的举措，大力发展电子信息、现代物流和金融保险，提高产业知识含量，推动制造业向服务业成功转型。

持续不断的结构调整，使城市竞争力得到极大的巩固和提升。

2007年全球的城市竞争力排名中，首尔位列第27位。

三是以产业集群为支撑，提升城市实力。

产业发展是城市化的根本动力。

重大产业的布局和升级，必然带来人口的聚集和城市的扩张，提速城市化。

韩国1993年明确了21世纪前10年重点发展的10大产业集群（包括尖端电子信息产业、半导体及电子感充板、尖端机械、电子产业、新材料、精密化学、生物工程、光电产业、尖端纤维、航空、尖端汽车零部件等集群），推动了这些产业迅猛发展和城市实力提升。

以造船业为例，首尔认为这是重要的基础性、先导性产业，可以提高城市产业专业化分工和合作水平。

为此，国家对关联企业给予必要支持，鼓励集群发展。

1.５注重“设施先行”，尤其加强交通设施对城市的带动按照统一、整体、综合开发的策略，以政府为主导，对首都圈设施建设进行统筹配置，优化区域功能，提升区域综合承载力和竞争力。

首都圈的快速发展，得益于超前发展的基础设施，特别是综合性、网络化的公共交通设施，不仅增强了城市的承载功能，也为市民提供了方便舒适的生活条件。

韩国每栋建筑物下都是地下停车场，根据一定的服务半径，地上还建有集中停车场，一般能保证停车后500ｍ内能到达目的地。

首尔城市交通网络发达，运行间隔短、密度高、速度快，韩国首都圈电铁是世界前5大载客量最高的铁路系统。

韩国交通设施建设有３个方面的显著特点。

一是立足长远、超前谋划。

基础设施建设非常注重满足长远发展需求，交通设施往往把20年甚至30年后的需求考虑在内。

二是多元化、综合性强。

各大城市的电气铁道、地下铁道、路面电车、公共汽车和出租车构成了地面、地下、空中３个立体交叉的公共交通网络。

地面网包括电车、公共汽车和出租车，服务城市内部短距离交通。

地下网主要是地铁，集中在市区中心。

三是强调无缝衔接。

各大都市圈交通复杂多样，但线路布局合理，干线、支线配合，铁路、地铁与公路交通在都市区纵横交错，交通节点上往往多种、多条线路重叠在一起设立车站，实现了无缝对接、自由换乘。