韩国首尔城市规划做法

以韩国首尔为中心的都市圈的城市建设的相关启示

摘要：本文主要阐述韩国首都圈的规划建设、新城开发、综合交通体系和基础设施建设、住宅开发、生态环境保护等方面内容，以及对韩国首尔的城市建设及规划系统进行概括。

韩国首都首尔（Seoul，旧译“汉城”）地处朝鲜半岛中部，因位于汉江之北，古称“汉阳”。14世纪末，朝鲜王朝定都汉阳后，改名为“汉城”。1945年朝鲜半岛光复后，汉城的英文名字按韩国语固有词发音用SEOUL标记，意为“首都”。2005年，在市政府推动下，汉城的中文译名由使用了600多年的“汉城”改为SEOUL的谐音“首尔”。

作为韩国首都，首尔是韩国政治、经济、文化和教育中心。以首尔为中心的70km以内的首尔特别市、仁川直辖市、京畿道行政区及其下属的64个次级地方行政区,组成“首都圈”,总面积1.18万km２,仅占韩国总面积的12%，但韩国近5000万人口中的一半生活在“首都圈”内，韩国７成的国民生产总值也来自“首都圈”。

韩国首都圈的形成始于1960年代韩国工业化快速启动时期，1970年代中期初步形成，1990年代趋于成熟稳定。在这40年的时间里，首都圈经历了中心集聚快速发展、中心限制稳定发展、中心扩散外围发展３个重要的发展阶段，城市发展水平不断提高、空间结构不断优化、城市化建设成果不断巩固，首都圈从首尔的一城独大发展到区域的整体崛起，从人口、产业等的中心集聚发展到区域均衡布局，同时，通过举办1988年奥运会和2002年世界杯，整个区域的市政、综合交通、生态环境等都大幅改善和提升。到1990年代，首都圈的城市化率达96％，集中了全国约一半的人口。韩国首都圈已成为东亚地区著名的超级大都市圈之一，是韩国区域经济的龙头、区域发展的楷模，在韩国的经济社会发展中占有十分重要的地位。

一、韩国首都圈的主要做法和经验借鉴

韩国首都圈经过不断发展探索和创新实践，都市圈发展理念更为成熟，发展措施更加得力，首都圈的整体规划建设水平高、成效显著，许多经验做法值得我们学习借鉴。

1.1 注重“科学引导”，疏解首都城市压力，提升区域整体发展水平

按照区域统筹、协调发展的理念，把首都圈作为一个整体，采用职能分散、区域限制等，科学引导首都城市扩散功能，疏解压力。区域发展结构不断优化、发展水平不断提高。

⑴分散政策

工厂分散。韩国政府在《国土综合开发计划（1972～1981）》的“首都圈整备开发基本构想”中就提出过工厂的分散，在1977年

《首都圈人口再布局计划》中得到落实，之后在1982制定的《首都圈整备计划法》等有关首都圈的重要政策和规划中，工厂的分散始终是重要的内容之一。为有效促进工厂的分散，韩国政府对转移到地方的工厂给予税收上的优惠和金融上的支持。另外，在首都圈实施的工厂入住限制、总量管理等对工厂的分散起到推动作用。三是大学分散。在1972年总统府制定的《大城市人口分散措施》中提出搬迁京畿大学、明知大学、汉阳大学３个大学，12个大学在首都圈外的地方设立分校。

⑵区域限制政策

《首都圈整备计划法》和《首都圈整备计划修订法》（1994年）把首都圈划分为拥塞抑制区、增长管理区和自然保护区等，并对这些区域实施不同的限制政策。在拥挤限制区（首尔特别市、仁川广域市），严格限制性项目的建设，生产性设施、办公楼和其他发展项目只有满足特殊要求才允许建设；在增长管理区（京畿道），只允许建立一般的工厂和满足基本需要的办公、科研、企业、居住等设施；在汉江上游的自然保护区（京畿道），禁止开发，保持其原生态环境。限制方式包括直接的和间接的两种方式。直接限制方式是指新建或扩建要通过首都圈整备委员会审议，间接限制方法废弃了首都圈整备委员会的审议过程，代之以经济的、间接的限制方式，例如征收拥塞费、实施总量管理等。

1.2 注重“上下结合”，形成层级有序、融合衔接的规划和管理体系

注重规划对城市建设的引导控制作用，表现出强烈的规划先行特点；强化立法保障，注重规划实施的法制保障。

从1960年代开始，政府开始注重对城市规划法制的建设。1982年，韩国颁布《首都地区管理法》，对首都地区的经济发展、土地使用和基础设施建设进行统一规划和管理。该法确定了首都地区的边界，按照该法，设立了跨辖区的超级机构———“首都地区管理委员会”，并赋予该委员会首都地区内各行政区申请新项目的最终审查决定权。这部法律为首尔—仁川同城化奠定了法律基础。1984年，按照《首都地区管理法》要求，政府制定了《首都圈整治规划》。该规划将首都圈划分为５个分区，各分区实施不同的发展战略。其目的是根据不同地区的基础条件，规定和限制各自行为，通过开发鼓励发展地区，吸纳从限制和控制发展地区分散出来的人口和行业。1993年，政府根据情况的变化，对《首都圈整治规划》进行了修改。韩国的规划有３个较为明显的特点。一是规划先行。重视城市规划，特别是城市化进入快速发展阶段，更表现出强烈的规划先行特点。他们认为，对政府而言，有的事情虽然不一定要马上解决，但必须预想到并为将来处理准备条件。按照这样的要求，规划以20年为期限，每10年进行一次调整。比如，现在的首尔还基本沿着40多年前确立的规划思路进行。二是针对发展趋势适时调整完善规划。在强调规划先行

的同时，针对城市化发展不同阶段，非常注重适时调整完善规划，以更好地发挥规划的重组和引导功能，进一步优化城市结构、合理城市布局。比如，为解决区域发展不平衡问题，制定和实施全国综合开发规划，规范都市开发、完善城市体系。为应对产业转移、中心城市功能向周边扩散的趋势，推动形成若干以中心城市为核心的城市经济新地域，实现中心城市的再生和环境负荷的减轻。三是树立规划的权威性。韩国制定规划的过程长、程序复杂，但规划一旦确立就会树立起崇高的权威，得到严格的贯彻实施，建立起完备的规划法律体系（表１）。

1.３注重“循序渐进”，切合区域发展的阶段性需求，合理推进新城建设

把握区域发展的阶段性特征，有目的、有计划、分阶段、按步骤地推动新城建设，初期以解决首都压力、承接首都外溢功能为目标，远期以完善城市功能、融入区域发展的全方面城市建设为目标。韩国首都圈的新城建设经历了两个时期，且随着区域发展需求出现不同的新城建设目标。第一时期的新城建设，是从1960年代中期开始出现的。这时的城市问题主要是因工业化导致城市人口过度集中引起的，