治国方略的根本转变汇总

治国方略的根本转变当代中国的改革，正在进行着两大领域中的根本转变：一是经济改革在体制上由计划经济向社会主义市场经济转变，提出了在本世纪末初步建立社会主义市场经济体制的目标；二是政治改革在治国方略上由“人治”向“法治”转变，提出了坚持依法治国，建设社会主义法制（或法治）国家的目标。

这两者都具有划时代的意义。

这里只就后一个根本转变的历程、含义和实现这一转变的要件，略作评述。

&nbsp一、艰难的历程与重大的抉择&nbsp（一）早在新民主主义革命时期，毛泽东曾针对国民党的“一党专政”，提出过要“实行新民主主义宪政”的口号，这也包含了实行民主的法治的要法语。

新中国1954年宪法的制定，本来为实行社会主义宪政或宪治打下了基础。

可惜后来在“以阶级斗争为纲”的政治运动冲击下，法治问题被搁置。

1957年的反右派斗争中，主张“法律至上”的观点被批判为“以法抗党”。

毛泽东本人后来也公开颂扬“和尚打伞，无法无天”，造成文化大革命的灾难。

&nbsp（二）依法治国的方针与实践是从党的十一届三中全会实现了在指导思想上的拨乱反正之后，才逐步开始的。

这次会议强调要“发展社会主义民主，健全社会主义法制”，并提出了“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”的16字方针，实际上已揭开了依法治国的序幕。

与此相适应，在80年代初期，中国法学界开展了一场“人治与法治”问题的大讨论。

虽然观点纷纭，但都是针对文化大革命中的“无法无天”所进行的反思和政治批判，为贯彻16字方针提供了理论与舆论的支持。

不过，那时几乎没有涉及经济领域，更没有提高到根本的治国方略上来认识和对待。

当时主张实行法治的观点，也较多限于要求恢复和建立社会主义的法律、法律制度和法制机关。

那时强调“健全社会主义法制”，主要理解为用法制作为管理国家与控制社会秩序的手段。

在指导思想和法制实践中，也只是“既依靠政策，又依靠法制”，二者并重（实际上往往仍是政策居上风），而没有把法律摆在至高无上的权威地位。

当时提出了“民主要制度化法律化”，是一大进步。

1982年新宪法的制定是这一指导思想的伟大成果；但宪法中的“高档”的民主，仍缺乏完备的立法保障。

当时也很少明确强调法制本身的民主化问题。

特别是在一些行政立法、经济立法中，还深受计划经济体制下长期存在的行政权力至上、长官或部门意志决定一切的“人治”观念的影响，留下了管理多而民主少的深刻烙印。

&nbsp至于在党和政府的各项文件中，讲“加强法制”的多，讲“实行法治”的很少。

偶尔也曾出现过“法治”这个词，但并不受重视。

在政法界，“示治”二字还一度被有些人视为资产阶级的东西而忌用。

&nbsp在进行普法宣传中，“依法办事”的观念逐渐深入人心，依法治市、治军、治厂、治校等等口号也广为流行。

但主要还是把法律只当作管理的工具，而且其主体只是政府、部门、企事业单位及其负责人，而客体只是公民、法人、群众。

而且或多或少带有把法制作为管制老百姓的“防民”工具的遗风，即与之所谓“法令者，防民之具也”（《明史•刑法志》），而党政机关、领导人则可以高踞法律之上或超乎其外。

一个例子是，有的地方在普法宣传中，只强调对公民进行守法教育，进而把守法教育变成“听话”教育。

讲普法的成果时，干部反映“老百姓听话多了”，“工作好做了”，等等。

1991年通过的第二个普法决议，提出了“坚持依法办事，促进依法治国和依法管理各项事业”的方针。

但显然，这里“依法治国”还只是“依法办事”依法管理“的引伸，还没有提高到作为根本的治男方略，建设社会主义法治国家的战略高度。

&nbsp（三）1992年实行市场经济之始，法学界提出了“市场经济在一定意义上是法制经济“的命题，受到政法界的一致认同。

这是为了强调市场行为是法律行为，必须用法律加以规范、引导和制约，以维护市场经济秩序的正常运行。

随后，一些学者鉴于市场经济是平等主体之间自由竞争、自主发展的经济，为了同计划经济体制下行政权力和长官意志决定一切的“人治”经济相对应，又进一步指出“市场经济必须是法治经济”，以强调市场经济条件下法制的民主性质。

在计划经济体制下，虽则也有法制，但不少是属于“人治底下的法制”，其所制定与实施的法律与制度，主要是为了加强行政权力对社会主体的管理、控制。

有些行政机关自定的规章制度，多是以行政部门的权益和首长的意志为依归，旨在扩大本部门的权力，加大相对人的义务，干预市场主体的自主、自治。

而“法治经济”则不仅要求以合乎市场经济规律的法制来为市场经济主体导航护航，而且要以之规范行政权力在市场经济中的地位与作用，应当以市场经济主体的权利为本位，促进行政权力为市场经济主体的权利服务，制约行政权力对它的不法或不当干预，特别是要防止前述的“人治底下的法制”的幽灵再现。

同时，也不能只就经济体制的改革加强经济立法，还要适应市场经济体制来进行相应的政治体制改革，发燕尾服社会主义民主政治。

这些，正是法治经济应有之议，而非法制经济所能涵盖之旨。

&nbsp（四）由此引发了“法制”（Legal System）与“法治”（Rule of law ）两个概念之争。

表面看来这只是名词之争，实际上有观念上的差别，表现在主张还是否定“法律之上”的争论上；也体现在“工具论”的法律观和“价值论”的法律观的分歧上。

工具论者虽也接受“加强法制”的方针，但往往把法律只是作为统制国家与控制社会的手段或所谓“阶级斗争工具”。

问题在于，只讲这种法制而不讲法治，就难以同封建时代的法制划清界限，就有可能重复“人治底下的法制”的弊端。

而这正是当今人治的一种表现形态。

譬如有一种“说法”认为：基层社会生活要讲法制；管理国家大事还是得讲人治，即所谓“领袖治国”、“精英治国”论。

&nbsp价值论者则强调法律的民主性、正义性，主张民主要法制化，法制也要民主化，“法制关注的焦点是秩序；法治关注的售点是法律的至上权威。

”&nbsp当然，有些学者主张沿用“法制”的概念，并非单纯从工具论出发，而是凭借中国文字的模糊性与弹性，对“法制”一词作扩大解释，说它不只是讲法律与制度，而且也包括立法、守法、执法、护法等一系列动态运作的民主过程，想借以解决“法制”与“法治”的矛盾，使二者通用。

这虽也不失为一种权宣对策，但转弯抹角总难以名正顺，而不利于行。

&nbsp再则，改革开放以来，党政文件中一般在用“法制”一词，如“健全社会主义法制”时，往往也是同“发展社会主义民主”并提的。

有时还强调没有社会主义民主的法制，就不是社会主义法制。

从这个意义上说，“民主法制”（或“民主的法制”）连用，可以同专制的法制相区别，实际上也包含有现代意义的“法治”的意思。

而且实行法治，也必须有“法制”为前提。

法治并不排斥法制（法律制度）。

但毕竟，现代意义的法治（Rule of law）即法的统治，同用法来治（Rule of law），是有理念价值上的区别的。

法治是以民主精神、法律至上的原则为核心的。

法学界多数人赞成用“法治”一词。

&nbsp（五）1995年，（法学研究）和《中国法学》等10多家法学期刊联合主办了“中国法治之路”两个专栏。

1996年1月，中国法学会召开了“邓小平民主法制思想研讨会”（请注意，这里是“民主法制”即“民主的法制”的意思，同“法治”是相通的）。

法治问题成为热门话题。

2月，中共中央举办“中央领导同志法制讲座”。

在这些期刊与会议中，都提出了建立社会主义的法治国家（或法制国家）的目标。

江泽民总书记在讲话中进而强调要“实行和坚持依法治国”。

这是党中央首次正式明确宣告实行法治，标志着中国最高层领导核心对我国治国方略在认识上跨出了决定性的一步。

&nbsp有的学者在比较毛泽东与邓小平的民主法制思想时，认为毛泽东在延安时代同黄炎培先生的一次谈话中，正确指出了跳出历代王朝由兴而亡的“周期率”的出路是“民主”，但他的失误是崇拜所谓“大民主”，即“以阶级斗争为纲”，开展大规模的大批判大斗争的群众性运动，并主张人治而否定法治。

邓小平在民主思想上的重大发展，则是强调了制度的作用，主张由人治向法治过渡，实现民主的法律化制度化。

经过十多年改革开放和近年市场经济的实践，现在党的最高领导核心层进一步明确要实行依法治国，特别是提出了建设社会主义法制国家的伟大目标，并把它列入国家“九五”计划和2010年发展规划纲要中，这是一个重大的战略决策。

对中国法学界而言，这实际上已为“人治与法治”的讨论划上了句号，举国上下取得了摒弃人治、实行法治的共识。

当然，这种共识如同实行社会主义市场经济一样，是经过艰难曲折的抉择才达到的。

&nbsp今后，真正实现这个根本转变，建立名副其实的法治国家，还有一个长期的艰巨的过程，需要几代人的努力。

这种“共识”中也还有不同认识的差距。

但无论如何，由人治转向法治，同由计划经济转向市场经济，都是基本国策上的根本转变，具有同深远、重大的意义。

&nbsp二、“依法治国”的涵义&nbsp建设法治国家，有两个提法，一个叫“以法治国”，一具叫“依法治国”。

&nbsp（一）“以法治国”本是中国古代法家提出的治国方略，其主体温表国家的最高统治者，即国君。

“法自君出”，君主将法律作为治国——统治臣民的手段，而君主则超越法律之上。

&nbsp“以法治国”用于当代社会主义中国，则其主体应是作为整体的人民，人民（通过其最高国家权力机关全国人民代表大会）制定宪法和法律，并运用宪法和法律来行使国家权力，以保障人民的权力和公民的权利。

宪法和法律是全国人民的共同意志的集中体现，一个国家可以有高于某一部分人民群众（如某一阶级、群体）的意志，而不应有高于全体人民共同意志的意志。

人民主权（立法权是人民主权的体现）和作为整体的人民意志是至高无上的，因而宪法和法律是至高无上的。

任何政党、政府机关、军队、社会组织以及公民个人，都必须遵守宪法和法律。

而人民主权（人民的权力）和全国人大，在理论上是不受任何法律约束的——它可以根据人民的意志，修改宪法和法律。

&nbsp这只是相对于其他主体而言。

在宪法与法律未修改以前，全国人大及其常委会也必须依法而行。

&nbsp当然，“以法治国”包含法律是一种治国手段的意思，从这个意义上说，它不排除其他治国手段（如政策的、行政、经济的、科技的、道德的等等），但这其他诸种手段都必须是在法的支配下依法进行，因而，法仍然是诸种手段中支配一切的手段。

&nbsp（二）至于“依法治国”，则是指各政党、政府机关、军队和各种社会组织，都必须依照全国人大及其常委会制定的宪法和法律，来管理国家事务和社会事务。

“依法治国”的“依”字，有“依照”“依据”的意思，其主体是指上述机关、团体，而不是全国人大。