浅析美国城市绿图计划

1.2关于“绿图”(Greenprint)计划
1.2.1“绿图”计划产生与研究对象
二战后，美国城市发展迅速，城市空间大规模向外拓展，向郊区乃至辽阔的农村扩散，城市蔓延严重，邻近城区的城乡结合部的高价值自然环境区保护倍受压力。为免受发展侵蚀，遵从精明增长、持续发展等发展理念，在美国非盈利土地保护组织“公共土地信托基金”(TPL：the Trust for Public Land)主导下，绿图计划应运而生：即运用绿图战略(Greenprinting Strategy)指导增长计划[26]。
城乡结合部利益群体多样，平衡利益，需要有效的管理制度[13]。“谁污染谁治理”，美国以“超级基金”制度来协调污染土地修复过程中基于环境保护的生态环境效益和基于土地重新开发利用的经济、社会效益[14]。此外，还可采用资金激励、规划调控、税收和特殊收费等多种手段，有针对性地进行调控[15]。
1.1.2问题导向的生态环境保护规划技术与方法研究
绿图以城市外围的绿色足迹为主要研究对象。绿色足迹狭义上是指被绿色自然资源所覆盖的土地，包括森林、草地、荒野、优质农田、河流等，广义上指城市地区累积的自然与人文环境资源的总括，包括自然生态价值区、文化遗址人文资源区及高生产力的优质农田[27]。针对那些以城乡结合部绿色空间为主体的城市地区绿色足迹的保护和利用，绿图计划提供一个框架，“帮助对保护要求和保护机遇进行识别和优先排序，兼顾人类和自然的需求，以土地利用最优化的方式制定发展计划”[28]。
要识别区域层面的优先保护区，需建立对于共性保护价值(shared conservation values)的认知。保护区对于金县有三个主要的潜在价值：(1)生态健康价值(ecological health values)。金县需要保护自然资源的生态功能，降低人口持续增长对土地、水和空气的压力，增加环境质量影响土地获取和保存决定的能力。(2)文化和经济价值(cultural and economic values)。满足广泛的社会、经济、文化娱乐需要，促进人们期望保留的土地成为公共土地，这些区域代表着社区特色。(3)连通性(connectivity)价值。连接系统的生物廊道、公园、河岸走廊、绿道、森林、农业山谷和海岸线，创造优于孤立生态用地单一服务功能的，整体、连续开放空间系统复合生态功能的整体协同条件[33]。
城乡结合部用地状态复杂，自1936年德国地理学家路易斯(Louis)提出城乡结合部的概念以来，国外学者对城乡结合部问题的研究已有70多年的历史。为维持城市与未来发展区中保护区域的生态完整性，研究范围应涵盖具体建设项目管理及整体生态保护系统建设[5]。根据不同的价值取向细化用地划分是强化管理的基础，如农业用地可划分为耕地、牧业、园地、经济林；郊野绿地可划分为园艺区、自然保护区、滑雪区、狩猎区、水上运动区、野营区等[6]。20世纪50年代，鉴于城乡发展管理冲突，美国俄勒冈州率先提出城市增长边界概念[7]，成为城乡结合部生态环境资源保护与管控工具。我国部分大城市也尝试划定城市增长边界，并基于空间结构导向、土地存量控制等方法，运用理论模型模拟，对其控制原理、动态管理过程等进行研究[8-11]。农业区划作为城乡结合部用地管控的另一项重要工具，则是通过对农业用地的空间结构、用地性质、规划目标的综合调控，改变以往农业用地被动适应城市发展的局面，而转向主动协调介入的规划方式[12]。2012年正式实施的《城市用地分类与规划建设用地标准(GB50137-2011)》中，首次以国标形式在“城乡用地分类和代码”中明确了非建设用地的组成，包括水域、农林用地及其他非建设用地等，为城乡结合部土地利用细化控制提供了规划依据。
图1生态系统服务功能
资料来源：根据参考文献[31]绘制
1.2.3绿图计划的空间保护核心
绿图包括两部分绿色空间。首先是识别近期要保护的绿色空间——城市外围的农村保护区(rural preserve)，在此基础上鉴别远期需要额外保留的绿色空间——农村保留区(rural reserve)。前者具有土地利用保护上的法律效力，主要由受到法律及未来开发合同约束的保护性用地构成，保护范围在核心开放空间的基础上逐步拓展。后者不具备法律效力，主要由支撑城市地区持续发展的高价值生态与农业用地构成。不同于农村保护区，保留区虽不具备土地利用管理层面的法律效力，却为地方长远持续发展提供方向性的基础指导。绿图过程建立在一套目标建设或优先支持措施上。
1.2.2绿图工作方法与增长管理特征
绿图是用图示语言表达一个地区的自然资源，进而指导地区空间增长的方法。增长绿图(Greenprinting for Growth)表述了一个在未来城市增长过程中保护自然资源的愿景——永续保护城市外围高价值的绿色空间并构建城市地区绿色生态网络系统，引导城区合理拓展[29]。绿图计划以绿色足迹的辨识与评价为基础，施以土地控制、管理计划和发展策略：以地理信息系统(GIS)为工作平台，依据现有自然资源特点、物种多样性分布、灾害预防系统及经济分析等多层数据，评价现有绿色足迹的分布及保护价值，识别并图示出具有较高资源保护价值的区域，在不同尺度对生态重要性ห้องสมุดไป่ตู้可能由开发而导致的生态网络脆弱性进行优化，构建动态、系统的整体保护战略和多层次构架，引导城市空间合理拓展。
科学鉴定城市边缘绿色足迹，通过规划编制技术手段，合理保护重要环境资源及自然生态系统，显现其复合生态服务价值，引导城乡结合部建设推移始终处于目标控制之下，促进健康城镇化，美国绿图计划及其相关规划方法值得借鉴。
1城乡结合部环境管控相关研究与绿图计划
1.1城乡结合部环境保护与管控相关研究
1.1.1土地利用细化管控与环境退化遏制
绿图不是一张禁建用地分布图，也不是用于征地的工具，其决策侧重于城市外围绿色环境资源复合效能的显现与积极的保护[30]，这对我国城乡结合部规划指导思想的确立极具借鉴意义。客观上，绿图强化了城乡结合部生态系统的调节、配置、文化与支撑服务功能(图1)。绿图遵从三大步骤：(1)阐明保护愿景——编制土地保护规划，用以反映城镇精明增长目标并获得公众支持；(2)保障保护资金，获得执行目标计划的资金支持；(3)获取和管理公共及保护土地——管理绿图计划，完成交易以管理受保护的土地[26]。
以全过程管理取代片段式环节保护措施是城乡结合部环境保护的趋势。保护方法合作组织(CMP：the Conservation Measure Partnership)制订出保护实践的开放标准(Open Standards for the Practice of Conservation)，提出五环节封闭环式管理方法：项目概念设计—规划行动与监控—执行与监控—数据运用与适应性管理—回馈与总结学习[24]。美国加利福尼亚州，将保护自然环境资源纳入地方政府规划过程。通常情况下，规划过程首先考虑环境保护的问题，其次才是城市空间发展需求。其中，生境保护规划(HCP：Habitat Conservation Plan)与自然群落保护规划(NCCP：Natural Communities Conservation Plan)已经成为区域土地利用规划的基础工具，规划需指明适于城市开发的地区，更需明确因适宜稀有物种生存而需要保护的地区[25]。
2绿图空间规划
2.1金县绿图计划
2.1.1项目背景
金县位于美国华盛顿州，县治为美国西北部最大城市西雅图，优越的自然环境吸引外来人口向这里聚集，城乡结合部土地利用矛盾尤其突出。为了解决城乡结合部土地资源保护和一系列环境问题，如物种多样性特别是濒危物种面临威胁、城市建设蔓延、灾害气候应对与预防等，需要将有限的金融资源向最高等级的土地保护策略倾斜。以上问题与矛盾集中于城乡结合部关键性的自然资源土地保护、管理与导引，在此背景下金县编制了绿图计划。
2.1.2重要环境区域甄别与保护价值认知
金县绿图首先确立了具备区域重要性而需优先获取和保护的地区，包括：(1)重要森林斑块及连通廊道；(2)高产农业用地；(3)河流廊道及湖泊；(4)海岸线；(5)区域连接绿道；(6)城市增长边界限定的开放空间。绿图是做出精明的增长选择，不同地区立足自身自然禀赋需针对性地设定绿图的保护对象、目标及挑战因素。美国规划协会制订出基于精明保护与增长的共识性绿图保护导引(表1)。
近年来对城乡结合部的研究，除了土地利用、主要特征等之外，规划技术研究也有了较大进展[16]。在空间上，整合分析多重变量，根据城乡结合部中土地资源城镇化的主要驱动模式，制订耕地资源保护措施[17]；环境保护中，根据Hyperion高光谱数据，获取规划范围中城市植被的胁迫状态，并采取必要的保护维育措施[18]。约翰逊(Johnson)和罗莎(Rosa)等人针对城乡结合部土地利用、农业类型等对河流影响进行研究，发现非点源污染不仅对上下游水质有较大影响，而且对水生生物群落及滨水生态系统具较大破坏性[19，20]。鲍尔(Bauer)通过对城乡结合部生物群落研究，发现过度开发会对生态群落的规模及结构造成严重影响，甚至导致城市生态系统的逐步衰退[21]。此外，城乡结合部低密度、分散式的开发建设模式，造成大量自然林地、农田及水体等生态资源丧失，甚至激起城乡冲突[22]。丘尔金内塔尔(Churkinaetal)将城市区域分为城市的蔓延区及足迹区，认为蔓延区的城市资源代谢对足迹区造成了较大的环境负担[23]。
摘要：“绿图”是一种图示管理城市周边自然环境资源及优质耕地，引导城市空间合理拓展的方法，在美国被广泛应用于城乡绿色空间保护计划，极具借鉴价值。文章以华盛顿州金县绿图计划为线索展开：(1)城乡结合部环境保护管控，绿图计划缘起、研究对象及空间规划核心；(2)绿图规划过程及关键环节，土地利用识别与归类——优先保护区鉴定与策略制订，生态网络构建——绿色枢纽、廊道的选择与空间模式优化，生态服务功能提升——复合功能廊道建设与退化区生态恢复；(3)绿图计划实施途径保障及多权属主体合作。结合国情，文章尝试归纳出可供借鉴的城乡结合部绿色空间保护规划思路与方法。
关键词：绿图计划，城乡结合部，绿色空间，生态网络，保护规划
由于认识与重视程度及规划与管理的不足，城市边缘区常常处于蔓延式推移状态，不断吞噬自然环境资源与优质耕地，产生高昂的建设改造与生态修复成本，阻碍城镇化进程的健康推进[1]。麦克哈格40多年前描述的城市边缘区破坏景象依然在延续：掠夺土地、毁灭农田、砍伐森林、填平沼泽，把小溪变成排污沟[2]。城市核心区与周边农业用地及自然景观区有着十分必要但又非常脆弱的空间关系[3]，可持续规划的重中之重是帮助社区以更优的方式与自然环境共生[4]。
绿图通过土地保护，立足现状绿色足迹(green footprint)，从多学科角度提出城乡结合部绿色空间保护策略，驾驭重要环境区土地和水资源区周边的城市增长，以自愿和激励为主要技术手段，在客观上丰富了传统规划手段及管理。绿图计划以其前瞻性的思维方式、目标明确的保护体系、较强的可操作性、直观性的表达形式，被美国许多城市用于城乡结合部绿色空间保护计划的制定。华盛顿州金县(King County)积极推进绿图导引下的绿色空间保护策略，其编制的绿图计划获得了美国规划协会新兴技术领域荣誉奖。
城市外围地区保留与保护(reserve and preserve)绿图构成了城市重要绿色空间网络，“标示着在城市用地扩张及其他建设行为进程中，需首要予以关注和保护的高价值绿色空间”[32]。绿图致力于三大保护目标：(1)保护生境和尚未破碎的自然区域；(2)维育价值风景区与景观视廊；(3)保护生产景观。在土地利用层面，“住区资源目录”(the Community Resource Inventory)列出九类用地，要求在绿图中反映并指导城市空间合理增长：(1)湿地及其缓冲带；(2)泄洪通道及洪泛区；(3)中度及陡坡地；(4)地下水回灌区；(5)林地；(6)高产农田；(7)重要野生动植物生境区；(8)历史、考古和文化特色区；(9)城市重要景观通廊[27]。这些保护要素的划分对我国当前新型城镇化背景下，甄别城乡结合部生态环境资源保护区并确立城镇生态红线具有参考研究价值。