公共政策制定

恩在《公共政策分析导论》一书中，把政策方案评价 标准分为六类： （1）效益
指某一特定方案能否实现所期望的目标，常常按产品或 者服务的数量或者他们的货币价值来计算。例如，要实现优 质的健康保健目标，可能有很多备选方案，而其中能为更多 的人提供更好的优质服务的方案就是有效益的方案。效益包 括经济效益和社会效益。经济效益相对比较容易计量，但社 会效益就比较困难了。特别是有些效益是无法货币化的，如 交通安全政策方案虽然花费一定成本，但挽救了人民的生命， 通过环保立法保护自然境观和历史文化遗产，这些都是无法 货币化的。
19
2）快速调查法。 分析者通过交谈、拜访或电话联系，征询交往
网络中的人员的意见，尤其是注意其他政策分析者、 专家和从事相关领域的政策执行或制定官员的意见； 调查的范围也包括记录、分类和整理在各种会议上 人们提出的解决相关问题的建议等。这种快速调查 可能会产生大量的备选方案的建议，使你获得解决 问题的一些思路。
4、可行性原则。决策实施要具备实施决策的现实条件， 决策要综合考虑社会环境、决策成本、社会大众的接 受等多重因素。
5、动态性原则。公共政策的制定执行与修改是一个很长 的动态过程，社会环境是变化的，公共政策应该要适 应环境的变化，保持政策的弹性。
5
3、公共政策制定的模式
•
• （1）传统理性模式 传统理性模式起源于传统经济学理论。决策者采用科
2、方案展示与比较
择优是在比较的基础上进行的判断和选择。所谓比较， 就是既要抓住诸方案间的共同点，又要注意诸方案间的差 异，专注于研究它们的异同点在政策执行过程中可能造成 的影响。这里需要用简单的预测技术和基本模型来描述各 种选择的效果。这种比较，必然揭示出满足标准、符合需 要的一些评估方案，也可能会排除那些不需要附加分析就 可以弃置的方案。比较的过程在本质上就是一个决策的过 程，或者是整个决策过程的重要组成部分。这个过程反映 了决策者的世界观、价值观，也反映了他们的经验、眼光、 胆识和品德。
• （4）混合扫描模式。
由社会学家埃奇奥尼所提出，指在政策选择和执 行过程中对信息的不断寻找、收集、加工、评价和权 衡。
他把决策分为战略性决策和操作性决策两个层次。 战略性决策在高层次上作出全面性、根本性的考虑， 这一层次虽然强调理性，但不要求像理性模式那样作 出精细的分析和择优，只要求留下一个或几个需要重 点考虑的方案。操作性决策过程中，会将整个过程分 解为几个具体的小决策或者小步骤，选择容易的限制 性，把较难的放在后面执行。战略性决策比较接近传 统理性模式，操作性决策更接近渐进决策模式。
17
细化设计阶段应当遵循以下几条规则： • （１）实用性 • （２）可操作性 • （３）细致性
18
备选方案产生的方法 • 1）保持现状分析法。
为了在各种方案中作出抉择，必须弄清每一种备选方案 改变现状的有效性程度；而首先需要弄清所要采取的 一项行动会出现什么情况，不采取这项行动又会出现 什么情况。为了作出这种判断，必须对保持现状方案 加以分析研究。
12
• （2）政治因素
公共政策目标是政治过程的产物，而不是个人决定的 产品，因此，必须考虑政治因素。以往人们假定决策者是 大公无私的、以追求公共利益或者社会福利最大化为原则 的。但是，正如公共选择学派所指出的，决策者与其他社 会成员一样是自利的，他们以个人利益最大化作为行动原 则，因而在确定目标时，不能不考虑自身的政治利益。同 时，利益集团的存在也是影响政策目标的重要因素。每个 社会都有许多不同的利益集团，这些集团有着自己特殊的 利益，他们总是通过各种途径影响决策者。因此，在确定 政策目标时，应该考虑决策者的政治立场和政治需要以及 各个利益集团对政策目标的影响。政治家或者决策者本身 是与政策目标密切相关的的因素，不能认为他们是超脱于 党派和集团利益之上的中介者或者调停者，必须弄清他们 的政治立场、政治需要和政治观点，以及他们所代表的利 益集团，评估这些立场、需要和观点是如何影响相关的政 治目标的。特别是在代议制民主社会中，许多决策者是利 益集团的代言人，受利益集团影响的政策目标不一定能实 现社会福利最大化或者反映公共利益。
22
5）头脑风暴法。 其范围涉及从非正式的、快速的、为特定问题工作的
会议到更正式的职员、专家和咨询者的会议，4-12人组 成的团体最佳。使用这种方法要遵循“判断后置”的原则， 对观点的评估要在产生理念阶段之后进行。
23
6）理想方案对照法。 先提出一个理想性方案，然后加上一些约束或限制性
条件，看看是否可以接受的备选方案仍然存在着，这对于 我们设计通向理想的备选方案和更好地界定偏好是有益的。 通过检查与理想方案的距离，分析者可以找到解决问题的 较好方案。
学实证的量化分析技术和严格的逻辑程序，对确定的公共 政策问题作出最优的公共政策方案设计和政策决定的思维
模式。它的前提是：决策者具有绝对的理性，决策者在决 策过程中具备统一的价值偏好，决策目标单一而且明确。
• 它的基本内容包括：决策者知道所有与具体问题有关的目 标，决策者能够辨别所有的选择，决策者能有意义的评估 这些选择，所有的问题的信息都是可以获得的。
3、讨论 从不同角度、不同要求、不同场合、不同结果对
已拟定的政策方案提出不同的看法，以求收到 "兼听 则明"的效果，保证择定方案的科学性、可靠性和严 密性。
4、审查和评定，即进行系统的、周密的论证 方案审定通常需要采取一系列科学化、定量化的
方法，如边际分析、成本一收益分析、价值分析、可 行性分析和其他技术。在审定过程中要把决策的政治、 经济、社会、文化、技术等问题作综合的分析、权衡， 决定取舍。审定的目的是减少决策失误。审定的结果 有三种可能性：（1）通过、生效，付诸实施；（2） 否定或终止，对政策方案做出进一步的修改或需要重 新决策；（3）搁置，即既不生效执行，也不否定终 止，而是等待事态进一步发展，到适当时机再做最后 决定。
29
• （2）效率
是指为产生特定水平的效益所要付出努力的数量。计 算方法有单位产品或者服务的成本单位成本能提供的产品 或者服务的数量。用最低的成本实现最大的效益的政策就 是有效率的。如花同样的钱能为更多的人提供同样或者更 好的医疗保健服务的方案就是有效率的方案。
• (3)充分性。
本书公共政策规划取狭义的公共政策制定过程。
2、公共政策制定的原则
1、一贯与稳定原则。行政决策前后政策的大目标和基本 原则应保持一致，不能前后矛盾、相互冲突，要使之 形成一个有机联系的整体。政策要具有相对稳定性， 不能朝令夕改。
2、信息准确全面原则。信息的准确、全面是保证行政决 策科学型的基础。
3、系统原则。决策既要处理好系统内部各要素、各层次 之间的关系，还要处理好它与周围环境的关系，要有 整体观念，要统筹安排，全面衡量利弊得失。
（2）备选方案的设计
• 备选方案是指决策者用来解决政策问题、达成政策目标的 手段、措施或办法。
• 政策方案的轮廓设想：运用创造性思维，设计出多种实现 政策目标的思路和轮廓方案。
１）为实现既定的政策目标。大致可提出多少个可能的政策 方案；
２）将各方案的轮廓要勾画出来，并进行初步设计，包括行 动原则、指导方针、发展阶段等方面。
24
（3）政策方案的评估与抉择
25
评估与择优的步骤
1、确定评估和择优的标准 只有确定了标准，才能对方案的优劣进行评价。
评估应遵循的通用标准有效率、效益、公平性、回应 性、可行性等，但是在一些具体的情景中，可能还会 有一些具体的其他标准。当然，任何政策方案往往都 很难同时满足所有的标准，具体评估和择优时，我们 需要根据实际需要加以取舍和区分主次。
（3）渐进决策模式
美国学者林德布洛姆在批判传统理性模型的基础上提 出了渐进模型。他认为政策制定的过程实际上是政策制定 者对以往政策性为不断补充和修正的过程。决策者要考虑 不断变化的环境需要，对政策不断进行调适。渐进的过程 是一个不断学习、试验、反馈和调整的过程。
• 渐进决策方法将决策的运行看成是一个前后衔接的不间断 过程，主张通过不间断的修正，达到最终改变政策的目的。
4.公共政策制定的过程 （1）政策目标的确定
• 政策目标是决策者期望通过政策制定和实施所要达到的社 会效果。
政策目标的作用体现在： • (1)政策目标是政策方案设计和优选的基础依据 • (2)政策目标是政策方案执行的指导方针 • (3)政策目标是政策绩效评估的参照标准
10
政策目标有效，必须 具体明确 前瞻性 可行性 协调性 政策目标与手段要统一
11
影响政策目标确定的主要因素 • (1)价值因素
公共政策是国家或者政府对社会政治经济生活的干预 行为，这种干预要达到什么状态，关键取决于社会以及社 会成员个人的价值观。不同的个人、集团、阶层或者阶级 具有不同的或者根本对立的价值观。阿罗的不可能定理认 为，不可能从个人的偏好顺序中推导出社会的偏好顺序， 因而实际上不存在每个人都认可的同意的社会价值判断， 而仅存在部分人或某些利益集团的价值判断。价值观的冲 突实际上是利益的冲突。
• （3）目标的多重性及其冲突
由于现实的公共政策问题的复杂性以及所涉及的利益
相关者的复杂性，使得政策目标具有多重性和冲突性。正 如韦达夫斯基所指出：政策目标总是具有这样突出的性 质——多元的、相互冲突的和含糊的。如何求得各目标之 间的综合平衡是非常困难的事。奎德认为，如果在目标问 题上存在争论，即人们不能在目标问题上达成一致或者无 法确定目标，那么应该努力寻找一个能取得共识的更高一 级或者更一般的目标。寻求这种统一的方法是看更高一级 的组织层次，通过更高层次的目标分析或者是原初目标的 一致性检验来作出决策。如果这种单一目标的努力失败， 我们可以寻求最优化途径和满意途径来确定一个偏好目标。
第4章 公共政策的制定
• 1、公共政策制定的含义 是指针对某个政策问题提出，论证并抉择解决方案的
整个过程，一般包括目标确立、方案设计、方案评估和论 证、方案抉择几个相互关联的环节。
2
• 公共政策过程有广义和狭义之分：一类是广义上的公共政 策过程，从政策问题的确认开始，一直到政策评估和政策 终结为止；一类是狭义上的公共政策制定过程，从确认政 策目标到抉择政策方案的过程。前者从宏观的角度，关注 问题从确认到政策终结的一个完整周期；后者从微观角度， 研究政策方案的决策过程。
20
3）文献评论法。 公共政策研究的文献（杂志和书籍）可能记载着解决相
关政策问题的备选方案或案例分析；问题所在的实质领域 （如住房、教育、环保等）的文献也可能记载其他地方解 决相同或相似问题的尝试。
21
4）类比法。 通过检查以前被解决了的问题与现有问题之间存
在的类似性，我们可以发现一些解决问题的办法， 这正是类比方法的依据。
政府在确定政策目标是，所依据的实际总是部分人的 价值判断，有时这种判断代表多数人观点，有时则代表少 数人的观点。即使是通过民主程序确定的政策目标，也往 往是只代表某些利益集团或者是对不同利益集团价值观的 折中。因此，在确定政策目标时，应该考虑政策所涉及的 各利益相关团体的价值观和偏好？以及谁的什么样的价值 观在起主导作用？主要反映了谁的利益和偏好?等等。
• 由于现实生活中不存在纯粹的理性，传统理性模型被认为 是一种理想的追求。
• （2）有限理性模式
有限理性决策模式是由美国学者西蒙提出的。在他看来， 只是得不完备性、预见未来的困难性以及被选行为范围的 有限性，决定了完全理性在实际行动中是不存在的，他提 出了相对满意的决策准则。
• 在决策时决定一套标准，用来说明什么是令人满意的最低 限度的备选方案，如果拟用方案满足或超过了所有这些标 准，那么这个方案就是令人满意的。
15
（二）备选方案的设计
政策方案轮廓设想过程中要注意的问题： • （１）政策方案整体上的全面性与多样性。 • （２）政策方案彼此间的互斥性。 • （３）政策方案设想上的创新性。
16
政策方案的细化设计： 对初步设想的方案进行具体加工，使之成为决策时讨论的 对象。
１）对在轮廓设想阶段初步提出的方案加以筛选； ２）对初步选出的方案加工细化。