英国文官制度及其对我国现代公务员制度的借鉴作用

英国文官制度及其对我国现代公务员制度的借鉴作用

摘要：英国文官制度不仅具有悠久的历史，而且在西方资本主义国家中，一向被称为“隐蔽的政治家”“政治管理员”以及一个“永久的政府”甚至被称为世界上的“文官之母”。英国文官制度是由法律规定关于文官的考试、任用、考核、监督、升降、奖惩、退休、免职等的科学的、规范的人事管理制度。它的形成与发展经历一系列曲折的过程，因此有其独具特色的成果，这对加强我国公务员制度法制化建设、完善考试录用制度和考核制度、健全竞争机制以及监督机制具有重要的借鉴作用。

关键词：英国；文官制度；现代；公务员制度；借鉴作用

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国家公务员制度是国家政治制度的一个重要组成部分，是由公务员的分类、考试、任用、考核、监督、升降、奖惩、退休、培训、保障等各个具体制度和体制系统地，有机地组成总体。由于我国在改革开放以后经济体制发生深刻变化，行政管理体制也急需变革，所以经过长期的探索，基本确立了具有中国特色的公务员制度，但随着社会的深入发展，国家公务员制度逐渐显现出一些弊端，而英国的文官制度经过多次改革，它所积累的经验教训和成果对我国公务员制度的发展和完善具有一定的借鉴作用。

一、英国文官制度的形成与发展

文官，一词最早见于1855年《诺斯科特——屈维廉报告》中，由英文Civil Service 一词转变而来。据英国《文官统计资料（年刊）》解释：“文官是以公民身份为王国政府服务，未在政府部门任职的工作人员；根据特殊规定担任某些其他职务的人员；以个人身份为王国政府服务，从王室的年俸中支薪的工作人员。”①由此可见，英国文官是指国家政府系统中非选举产生和非政府任命的公职人员，也就是英国的事务官，指经过公开考试，择优录用，无过失长期任职的国家公务人员，所以文官也就有了公务员这样的称呼。在对文官即公务员的考试、任用、考核、监督、升降、奖惩、退休、免职等就有了一整套的行政管理机制，称为文官制度。

英国文官制度的形成与发展经历了复杂曲折的过程。在斯图亚特王朝时期实行“恩赐官职制”官吏的任用和调迁是靠家庭背景和对国王的忠心。1640年英国爆发资产阶级革命，建立了君主立宪制，国王为了扩大自己的权力，开始卖官封爵、笼络人心。到了1688年“光荣革命”后，议会掌握着国家政权，它通过设立专门机构管理诸如征兵、征税和军需供应等事务，于是出现了为国家服务的行政人员。

到了19世纪，随着英国两党制日益成熟，内阁开始由竞选中获胜的政党组成。于是在竞选中获胜的那一个政党上台执政后就把各种官职作为胜利果实进行公开分赃，分给他们的支持者，这就是就是“政党分肥制”。所以每次执政党的更替和内阁的变迁都会引起政府人员的大换班，使政府工作混乱。②

19世纪40年代，英国完成了工业革命，代表工业资产阶级利益的自由党开始执政，他们为了自身利益出发，需要建立一个高行政效率，节约开支的政府，所以从19世纪50年代起就对当时的文官体制进行较为全面的调整。1853年，财政大臣格莱斯顿委托屈维廉调查文官状况，在1854年发表了“关于永久性文官组织的报告”提出了如建立正式公开考试招聘文官；文官需具备高的知识素养；文官的晋升要看工作成绩；采用统一的工资级别等原则，但却遭到了上层贵族的反对而未通过。

直到1870年，格莱斯顿政府又颁布了第二个改革文官制度的法令③该法令规定大部分文官均需要通过公开竞争考试，择优录用。通过这个法令，剥夺了贵族垄断官职的特权，提高了政府的行政效率。这次改革使英国文官制度最终确立。

随着二战后，因政府职能、政策范围扩大，及工作量的增加，政府部门及其工作人员也随之增加。而这也带了文官权力的增大，为防止滥用职权，所以文官制度的改革势在必行。1968年富尔顿未委员会拿出了一份很有份量的调查报告.报告指出了文官制的缺陷——通才理论基础、分类制度和等级结构过于混乱、专业的技能不受重视等，针对此提出了一个更为合理的结构，他提出建立文官部负责文官事务，招聘专家和管理员的专业化等。但这一计划遭到高级文官和财政大臣等既得利益集团的反对，再加上报告本身的局限性，所以该计划的实施结果非常令人失望，不过它确立了文官制度的基本原则。

1979年撒切尔政府对文官制度进行改革，如撤消文官部，削减文官规模和经费，由政府直接控制重要的文官人事安排，强调了职业化和市场化。改革虽然取得一定成效，但是加剧了文官之间的斗争，大臣与文官间的关系紧张。

二、英国文官制度对我国现代公务员的借鉴作用

英国文官制度不仅具有悠久的历史，而且在西方资本主义国家中，一向被称为“隐蔽的政治家”“政治管理员”以及一个“永久的政府”甚至被称为世界上的“文官之母”。④在其发展过程中有其独具特色的成果，为我国完善建立文官制度提供了宝贵的经验。我国在改革开放后为适应经济体制的发展，经过长期的探索，虽然基本确立了具有中国特色的公务员制度，但随着社会的深入发展，国家公务员制度逐渐显现出一些弊端。因为我国公务员制度的目标是建立“公平、公开、竞争、择优、高效”的现代人事管理。所以公务员制度存在的问题与政府和社会对公务员的要求形成比较强烈的反差。因此借鉴英国文官制度对完善我国公务员制度，提高公务员队伍的整体素质和能力，进而提高我国政府的行政效能是很有必要的。

㈠加强公务员制度的法制化建设，把我国的公务员管理更好的纳入法制化、规范化的管理轨道。

英国文官制度的法制化。自1700年颁布《吏治澄清法》起，英国规定国家公职人员必须在法律规定的范围内依法行政。如果公务人员渎职，必定受到应有的制裁。1991年枢密院又通过了《公务员法令》，成为规范全国公务员的行为准则。法律规定了公务员的录用、考核、晋升、管理、监督和工资待遇等一整套制度及公务员的权利和义务。在20世纪70年代，英国政府又建立了公务员绩效评估制度，进一步完善了国家公务员的法律体系。用法律的形式规范文官制度在很大程度上杜绝了以权谋私、权钱交易、等贪污腐败现象，保证公务员队伍的清正廉洁。

这是一条十分重要的经验，行政管理必须法制化，只有彻底摒弃“人治”才能是我国公务员制度具有民主、效率、法制的功能。由于我国建立现代公务员制度不是特别久远，虽然制定了公务员法，但对一些具体的细则问题还没有相应的规定，并且存在对已经制定的公务员法有实施不到位的情况，导致法律流于形式，没有很好的实践。

我们可以借鉴英国的公务员法，对从事国家公务的人员的招考、录用、考核、培训、晋升、调动、奖惩、工资、福利、退休等系统的规定和实施制定一整套可行的法律法规。同时，对公务员法有原则规定、还没有具体制度的，要抓紧研究细化。对正在试行的制度，如分类管理和职位聘任等，要在试点基础上总结完善。国家公职人员必须在法律规定的范围内依法行政。如果公务人员渎职，必定受到应有的法律制裁。

㈡健全竞争机制，完善考试录用制度及考核制度

英国关于考试录用制度，坚持公开考试，择优录用原则。自从1833年以来就一直坚持公开竞聘的文官录用原则，到了1870年枢密院命令规定：“凡未经考试未持有合格证书者一