确立行政诉讼管辖的原则-

确立行政诉讼管辖的原则

一、行政诉讼管辖的概念

行政诉讼管辖，是指上下级法院之间和同级人民法院之间受理第一审行政案件的职权分工。对于法院而言，其明确了同级法院之间和上下级法院之间在审理第一审行政案件方面的权限分工；对于当事人而言，则是明确了当事人在发生行政争议后到哪一个法院去起诉或者应诉的问题。行政诉讼管辖和行政诉讼的受案范围不能混淆。受案范围解决的是外部分工问题，解决法院和立法机关、行政机关在审查行政行为方面的权限划分，从宏观上确定整个司法权审理行政案件的范围。管辖解决法院内部分工问题，是在行政诉讼受案范围内从微观上确定具体法院审理行政案件的权限。

在行政诉讼中，管辖法院的确定具有十分重要的意义。首先，明确诉讼管辖，也就是明确了各级、各地人民法院对行政案件的管辖权，使法院得到落实，保证了人民法院真正发挥其审判职能，行使审判权；其次，明确诉讼管辖，可以使各级、各地人民法院各司其职，避免因权限不明而互相争夺或互相推诿，保证行政纠纷的及时解决；再次，明确行政诉讼管辖，便于当事人依照法律规定向有管辖权的人民法院行使保护请求权，使其诉讼权利得以具体化，避免当事人因不明确管辖而不知道向何处去求告，无法使受损害权利得到救济；最后，明确诉讼管辖，便于国家权力机关、法律监督机关、社会团体以及人民群众等对行政审判进行监督，使人民法院真正做到秉公执法，维护国家法律的尊严。

二、确定行政诉讼管辖的原则

根据行政诉讼法的规定，结合审判实践，我国确定行政诉讼管辖的原则主要有①：（一）便利当事人进行诉讼原则。

所谓便利当事人进行诉讼原则，是指行政诉讼的管辖确定要方便原告、被告双方。尤其是要作为原告的行政相对人进行诉讼，方便当事人参与诉讼活动。本原则中的“便利”是一个综合的范畴：既有空间上的考虑，又有时间上的考虑；既有经济上的考虑，也有行为上的考虑；既有事实因素，也有法律因素、权利因素。总之，根据这个原则，确定诉讼管辖应充分考虑当事人起诉、应诉以及进行其他诉讼行为的方便，考虑到及时解决纠纷，保护当事人利益的需要。

（二）便利人民法院审判，保证案件的公正审理原则。

各级人民法院都有其行使审判权利的空间范围，而行政案件的情况不同，审判上的需要不同，该原则就是要求充分考虑人民法院和案件的具体情况，合理的确定最适宜的法院来管辖案件，保证人民法院及时、顺利地完成审判任务。另外，由于各种原因，同一行政案件由不同的法院审判，很可能得出不同的结果。为了维护法律和正义，使案件得以公正处理，在确定管辖时应当排除各种因素的干扰，尽量确定最能秉公执法的人民法院进行审判，以保证案件的审判质量。

（三）均衡各级法院的工作负担原则。

该原则是指行政诉讼管辖，要考虑到各级法院之间，在诉讼负担上应当合理分工、适当负担，不能使某一级法院的负担过于繁重，否则就会不利于法院对行政案件的及时审理与判决。在我国，各级人民法院的工作职责范围是不同的，确定管辖时不能只考虑案件的受理问题，还要考虑到各级法院还有其他的只能与任务。所以，针对这种情况，在确定管辖时，应当从保证案件质量、效果的角度出发，有数量差异地、区分不同难度地进行案件分配，以使各级法院的分工基本均衡。

（四）行政诉讼管辖的种类。从不同的角度出发行政诉讼的管辖可以分为不同的种类。依据是否由法律直接规定为标准，诉讼管辖可以分为法定管辖与裁定管辖。法定管辖，是指由法

①苗连营主编，《行政法院》，郑州大学出版社，2011年版，第180页。

律规定的标准直接确定的诉讼管辖。在法定管辖中，依据法院对行政案件的纵横管辖关系不同，可以分为级别管辖与地域管辖。级别管辖所要解决的问题，是不同审级的法院之间的管辖权限的划分。而地域管辖要确定的是，一个行政案件应当由哪一个地区法院受理的问题。裁定管辖，则是指在特定情况下，由法院根据诉讼法的规定，以移送、指定等行为确定的诉讼管辖。依据管辖决定的方式不同，裁定管辖可以分为指定管辖、移送管辖和管辖权的转移。

三、级别管辖

（一）级别管辖的概念

级别管辖是指上下级人民法院之间受理第一审行政案件的分工和权限。换言之，级别管辖是在人民法院系统内，从纵向上解决哪些第一审行政案件应该由哪一级法院审理的问题。

①当然，级别管辖仅仅解决管辖的级别，在具体案件中确定具体管辖的法院，尚且需要与地域管辖结合起来考虑。根据《行政诉讼法》的规定，我国行政诉讼的级别管辖分为：基层法院的管辖、中级法院的管辖，高级人民法院的管辖和高级人民法院的管辖。

（二）行政诉讼法关于级别管辖的规定

1、基层人民法院的管辖。基层人民法院是确定级别管辖的基础。一般行政案件都由基层人民法院进行第一审。这里所谓“一般行政案件”，是指行政诉讼法中所规定的由中级人民法院、高级人民法院、最高人民法院管辖的第一审行政案件以外的行政案件。

按照基层人民法院管辖第一审行政案件规定，绝大多数行政案件都由基层人民法院管辖。这主要是以下几方面原因决定的：第一，基层人民数量大，又只能进行初审，只管第一审行政案件，没有第二审案件管辖权。因此，应将大多数一审案件交给基层人民法院管辖。第二，原告所在地、案件发生地等，都在基层人民法院管辖区域内，由基层人民法院管辖第一审行政案件，有利于原被告参加诉讼，有利于人民法院了解案件，收集证据，从而正确、合法、及时地审理案件，同时，也有利于判决、裁定的执行。第三，群众到基层人民法院进行诉讼比较方便，由基层人民法院管辖第一审行政案件，便于对当事人进行思想工作，向群众进行法制宣传教育。②

2、中级人民法院管辖的案件。根据《行政诉讼法》第14条的规定，下列第一审行政案件由中级人民法院管辖：第一，确认发明专利权的案件、海关处理的案件。第二、对国务院各部分或省级政府所作具体行政行为提起诉讼的案件。第三，本辖区内重大、复杂的案件。

从总体上来说，判断案件是否“重大”、“复杂”应考虑的因素有：案件涉及的人数较多或者涉及方方面面的利益；案件在当地的影响较大，若审理不当会影响到当地社会秩序的稳定，或者案件在当地有示范作用；案件本身比较复杂；案件在查处方面难度很高或者存在干扰；等等。在1999年发布的《关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》第8条中以列举的方式规定了下列四类案件属于“本辖区内重大复杂的案件”；第一类是被告为县级以上人民政府，且基层人民法院不适宜审理的案件；第二类是社会影响重大的共同诉讼、集团诉讼案件；第三类是重大涉外或者涉及港澳台地区的案件；第四类是其他重大、复杂的案件。不过，实践中对第一类案件中“基层人民法院不适宜审理”的理解经常有所偏差，无法实现司法司法解释提升此类案件审级的本意。因此，2007年12月17日《最高人民法院关于行政案件管辖若干问题的规定》将其修改为“被告为县级以上人民政府的案件，但以县级人民政府名义办理的房屋产权登记的案件可以除外”。这样，除了涉及以县级人民政府名义办理的房屋产权登记和土地使用权登记等不动产物权登记的案件外，所有被告为县级以上人民政府的案件都必须由中级人民法院一审审理。

①叶必丰著，《行政法与行政诉讼法》，武汉大学出版社，2008年版，第362页。

②江国华著，《中国行政法》（总论），武汉大学出版社，2012年版，第497-498页。