生态公益林区划界定及建设中的问题与对策探讨

２００２年６月 华东森林经理 Ｊｕｎｅ．２００２　第１６卷 第２期 Ｅａｓｔ　ｃｈｉｎａ　Ｆｏｒｅｓｔ　Ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ Ｖｏ１．１６ Ｎｏ．２　
生态公益林区划界定
及建设中的问题与对策探讨
茅史亮张履勤
（浙江省森林资源监测中心 杭州 ３１００２０）　
摘 要：针对浙江省生态公益林区划界定及建设中存在的诸如对生态公益林建设的思　
想认识、山林权证、用材林和经济林与生态区位等问题，提出了相应的对策。

　
关键词：生态公益林；区划界定；对策　
中图分类号：Ｓ７１８．５５ 文献标识码：Ｃ 文章编号：１００４－７７４３（２００２）０２－００１１－０４　
２００１年８月，在省政府的统一部署下，开展了浙江省森林分类区划界定（生态公益林部分）。

根据国家、省森林分类区划界定技术标准和有关要求，针对浙江省的生态环境现状、生态区位重要性、森林生态脆弱性和社会经济发展水平，在充分尊重群众意愿的基础上，通过认真、细致的现场区划界定，经初步统计全省共区划界定生态公益林总面积３０７．３万公顷，占全省林业用地总面积的４６．９％，其中国家公益林面积１７７．１万公顷，占公益林总面积的５７．６％。

区划界定的生态公益林基本达到了《浙江省生态公益林建设规划纲要》提出的３３３．３万公顷的目标。

通过区划界定，确定了浙江省生态公益林建设的规模和任务，为浙江省的生态公益林建设、管理走上了规范化、制度化和法治化的轨道奠定了坚实的基础。

　
但是，由于生态公益林建设涉及面广，且浙江省山林面积所占比例大，地形复杂多变，林种众多，在林业用地中集体林占有比例大，各地的情况不一，认识深度不同，从而暴露出一些问题，如对生态环境意识淡薄、生态公益林权义认识偏面、生态公益林的山林权证、两类林的眼前利益与远期要求矛盾冲突等问题。

反映出来的这些问题，如不解决将直接影响到浙江省能否建成完备的生态公益林建设体系，现提出来与大家探讨。

　
１ 存在的问题　
１．１ 生态环境意识淡薄　
生态环境建设是一项利在当代、功在千秋的社会公益性事业，需要全体公民乃至全社会的共同参与。

然而，长期以来由于体制、法制、宣传教育等方面的原因，人们对生存环境的认识缺乏忧患意识。

只取不予、只顾眼前、急功近利的现象屡见不鲜，对生态公益林建设的目的、意义认识不足，本位主义严重。

表现在：一种认为界定为生态公益林后，对现有林地意味着失去了经营自主权，且生态公益林补助资金少，经济上不合算，不管这些林地是否处在重要的生态区位和森林生态脆弱地区，都不愿界定为生态公益林；二是有些地区城市周边的生态公益林界定难，随着城市化进程的加快，各地城区的面积不断扩大，城区周围的林地被城市建设所征占用，但根据国家有关林地征占用的政策，公益林地的征占用相对要比其它林地征占用难度大且费用多，因此，个别地方领
导为了以后城区扩建征占林地的方便和减少费用，要求对城区周边的林地不作为生态公益林界定或少界定，而对森林保护在城市建设、城市生态环境的改善中所起的巨大作用缺乏认识。

　
１．２ 对生态公益林权义认识偏面　
根据国家对生态公益林建设有关政策规定，区划界定为生态公益林的森林、林木和林地可以享受生态建设补助或补偿资金。

一些人产生了生态公益林区划界定的面积越大越好，多争取一些生态建设补助资金的思想，有些乡、村把８０—９０％林业用地面积都区划界定为生态公益林。

而作为生态公益林，其注重于生态效益与社会效益，重在管理，对其经营活动必须按国家的有关生态公益林经营要求进行。

因此，把过多的林业用地划为生态公益林必将对该地的木材采伐、商品林的生产经营等产生一系列的难题。

　
１．３ 林分权属过散不利于生态公益林规模经营　
浙江省属南方集体林区，国有林所占比重很少，集体山林绝大部分承包到户经营，普遍形成了“一山多主，一主多山”的现象，由于林分权属的过散，不利于生态公益林实行规模经营和最大限度地发挥森林整体生态功能的建设要求。

　
１．４ 新增林地及部分山林没有林权证　
林权证是森林、林木、林地所有权或使用权唯一的法律凭证。

林权证是区划界定生态公益林的基本依据。

但本次生态公益林区划界定的面积中，还有一部分森林、林木、林地没有林权证。

没有林权证的原因：一是原山林定权发证时这部分山林为纠纷山而没有发证；二是由于近几年退耕还林，这部分林地原为旱地等其它非林业用地；三是海防林工程、平原绿化工程、万里绿色通道工程建设中有部分原为非林业用地。

因此，这些森林、林木、林地由于生态环境建设的需要，现区划界定为生态公益林，但如果不尽快做好后续工作，界定为生态公益林的基本依据不足，将对生态公益林建设带来不利的影响。

　
１．５ 生态公益林区位功能与近期利益的矛盾　现有一部分用材林和经济林所处的地理位置位于生态地位极端重要或非常重要的地区，如流程５００公里以上河流及一级支流的源头汇水区、库容１亿立方米以上的湖库周边自然地形第一层山脊以内地区等。

按照生态公益林建设体系的要求，这些有林地必须界定为生态公益林。

但就目前而言，这些用材林（特别是速生丰产林、“世贷林”）、经济林在本经理期内还只能作用材林和经济林来经营（主要是考虑到当前社会经济发展水平和老百姓的经济利益），但在下一个经理期根据其地理位置和地理环境应作为生态公益林来经营。

然而目前国家还没有明确规定是否定期区划界定生态公益林，这就造成生态区位重要性与公益林实际界定相脱节的问题。

生态公益林界定后应据有利原则作适应调整，这关系到生态公益林体系建设的可持续完善性。

　
２ 对策　
２．１ 加强领导，广泛宣传，形成共识　
生态环境是人类生存和发展的基本条件，保护和建设好生态环境，是实现经济、社会可持续发展的迫切要求。

生态公益林不仅能涵养水源，调节迳流，防风固沙，防止水土流失和江河湖库淤积，减少旱、涝、风灾，保障人民的生命财产安全，还能为人们的工作、生活、休憩、旅游提供良好的环境。

生态公益林建设的根本任务就是营造实现农业稳产高产，保证水利设施发挥长期效能，促进农村经济繁荣和社会发展，确保人民安居乐业的绿色生态屏障。

因此，要加强对生态公益林建设的领导，各级党政领导要亲自抓，继续保留林业分类营工作领导小组，进一步发挥作用，对生态公益林建设实行分层负责，统一管理，做到层层有人管。

要统一思想，加大宣传力度，转变观念，提高全民尤其是领导干部的林业生态建设意
识，生态公益林建设不仅是林业行业的事业，而应当是全社会的事业。

要形成社会共识，调动社会各界共同参与生态公益林建设，改善生态环境，建设浙江秀美山川。

　
２．２ 区划界定后及时进行定权发证　
林权证是区划界定生态公益林的基本依据，也是生态公益林所有者和经营者享受生态公益林补助或补偿基金的依据。

林权证的发放可以减少生态公益林建设的各种纠纷，有利于生态公益林的顺利建设。

因此，对没有林权证而已界定为生态公益林的森林、林木和林地，应规定期限及时进行定权发证，明确生态公益林经营者和所有者的权利和义务。

对规定期限后没有取得林权证的森林、林木和林地，应取消生态公益林建设的各项待遇。

对当地政府不进行山林定权发证的，应追究其领导责任。

　２．３ 定期、分次界定生态公益林　
目前生态公益林区划界定还有许多处于生态地位非常重要地区和生态环境非常脆弱地区的森林、林木和林地没有界定为生态公益林。

主要原因一是人们对生态公益林建设的认知程度，二是以前建设的一些速生丰产林、“世贷林”和经济林，三是山区人们的生活需要等所引起的。

但是，随着社会、经济的发展，对山区脱贫工程、下山工程的加快实施，人民生活水平的提高以及人们认识的提高，对生态环境的要求也会进一步的提高。

对处于生态地位非常重要地区和生态环境非常脆弱地区的森林、林木和林地还没有界定为生态公益林的应逐步使其成为生态公益林，使生态公益林的建设适应社会、经济对生态环境建设的需要。

因此，在相对稳定的条件下要定期进行生态公益林界定和调整。

对不能一步到位的应根据生态建设的需要分次区划界定，分步实施，以达到生态公益林体系建设的需要。

　
２．４ 尽快建立生态公益林补偿机制，实施公益林补助制度　
《森林法》规定“国家设立森林生态效益补偿基金，用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理。

森林生态效益补偿基金必须专款专用，不得挪作他用”。

这为建设生态公益林的生态效益提供了强有力的法律保障。

当前重要的是依法尽快保证这一制度的真正建立和实施。

要按照谁受益谁补偿和受益多补偿多的原则，实行国家、社会、自我三个层次的补偿。

生态公益林具有为全社会所受益的诸如涵养水源、防风固沙、防止水土流失、调节气候、净化空气、美化环境、保护生物多样性等功能。

因此，作为一项社会公益事业，生态公益林的补助经费主要应由国家承担。

对直接依靠生态公益林获取经济效益的部门，如水库、水电、森林旅游、林地采矿等单位，从其经营收入中以类似于所得税的形式按一定的额度由税务机关代为征收，作为生态公益林补助资金，并由生态公益林建设主管部门对建设单位进行补助。

生态公益林建设的林农则以生态公益林经营管理中所得的间伐材和更新择伐的木材以及其他林副产品的经济收益进行自我补助。

通过各种形式使生态公益林的所有者和经营者得到必要的经济补助或补偿，保证生态公益林体系建设顺利实施。

　
２．５ 坚持依法治林，确保生态公益林的法制化建设　
建立健全一系列有关生态公益林体系建设的法律、法规，从法律上明确生态公益林体系建设的地位，使生态公益林建设逐步走上法治化轨道、实现以法治林。

林地是森林资源的重要组成部分，是林木生存的基础，一旦划定为生态公益林的，林地管理就必须按照生态公益林管理规定执行，严格保护生态公益林林地，防止林地逆转。

任何单位和个人不得随意侵占生态公益林林地，征占用生态公益林林地须报生态公益林管理审核，同时，用地单位和个人应当营造相同面积的生态公益林，以保证生态公益林林地面积的相对稳定。

对破坏生态公益林建设的各种违法行为应给予严厉的打击。

　
２．６ 建立完善经营管理机制　
切实加强生态公益林的管理，改变一山多主，一主多山无人管护或多头管护的局面。

在承认山林所有权和经营权的基础上，从有利于保护和发展森林，有利于保护经营者的既得利益出发，把区划界定的生态公益林统一经营，统一管理。

在建设上，做到造、封、管并举，把工程造林办法用于人工造林和封山育林中，对不同经营类型的生态公益林采取不同的管护措施。

即对特殊保护地区的森林，实行严格的保护措施，实行长期全面封禁，禁止任何人为干扰和一切生产经营活动；对重点保护和一般保护地区的森林，经生态公益林管理部门批准后进行抚育、更新改造等森林经营活动。

同时，应落实管护人员，建立管护责任制和奖罚制度，确保生态公益林建设的顺利进行。

　
参考文献：　
［１］　江泽慧等．　中国现代林业．　中国林业出版社，２０００　
［２］　陈天宝等．　义乌市生态公益林现状与可持续发展．　浙江林业科技，２００１．３　。