基于公共财政体系的预算绩效管理研究

基于公共财政体系的预算绩效管理研究

摘要：近年来，作为政府绩效管理的重要组成部分，预算绩效管理作为深化财政改革的重要手段，受到了学者的高度重视，而且建立一个既要维护大众利益，又要规范和监督政府行为的预算绩效体系，对国家民主化和法制化进程具有推动作用。根据预算绩效管理现状，建立预算绩效管理机制，夯实预算绩效管理工作,对提高预算绩效管理水平，完善现有公共财政体系具有重要指导意义。

关键词：预算；预算绩效；绩效管理；公共财政体系

预算是指在一定时期内为实现既定目标对所需经费的一种计划，是单位运行所需资金的申请。预算管理是财政管理的重要环节，是防范财政风险，保证财政运行质量的保障机制[1]。预算绩效是指预算资金所能达到的预期效果。预算绩效管理是以支出结果为导向的一种预算管理模式。

一、现代预算制度与公共财政的关系

原始财政是指完成简单的生产生活设施要消耗一定的资源，且这种资源配置需要社会成员共同协商决定。国家财政是随着国家的产生和发展而逐步确立的，且随着经济社会运行和政治时局起伏呈波动状态。公共财政和绩效预算管理是经济领域中出现的新概念，在社会主义市场经济体制中发挥越来越重要的作用。目前，我国财政体系改革的目标是建立与我国市场经济体系相一致的预算绩效管理体系[2]。

现代政府预算产生于资本主义时期，源于资产阶级与封建统治阶级之间的斗争，现代政府预算制度的发展在一定程度上反映出现代政府预

算制度的本质。新中国成立之初，政协会议纲领中明确规定，要建立国家预算决算体系。我国的政府预算经历了复试预算、零基预算等过程，正在进行部门预算、绩效预算、标准周期预算等过程的改革[3]。公共财政存在的制度基础是市场经济体制，并与市场经济相适应，且受市场约束和规范的财政[4]。他对政府预算的基本要求主要表现为:其一，统一领导，分级管理。政府所有的收支必须全部纳入政府预算并进行统一管理，各级财政部门统一领导预算绩效管理工作，组织对重点支出进行绩效评估。其二，公开透明，客观公正。预算管理整个过程，包括预算编制、审议、执行，都要符合公平、公开和公正的要求，还要接受社会监督。其三，过程规范，重点突出。建立健全预算绩效管理工作流程、运行机制、目标管理，强化预算绩效全过程管理。随着我国经济活动的深入和经济总量的增加，要求政府预算管理尽快实现科学化、规范化并逐步提高预算绩效管理水平。我国财政预算绩效管理改革主要有以下几个方面：第一，坚持财政预算体制改革方向，逐步走向公共财政。建立预算绩效制度是完善公共财政的重要组成部分，而构建财政预算体制就必须坚持“公共性”这一根本原则。第二，整合资源，建设公共财政运行平台。财政预算绩效管理是我国预算改革的主要内容之一，财政精细化管理需要在现实中细化分析并客观评价预算资源配置的社会经济影响及不同需求，提高预算资源的合理配置。第三，强化阳光财政理念，建立问责机制。通过预算精细化、科学化、规范化、公开化、法治化，在提高公共资源使用效率的同时，逐步建立起绩效评价结果公开机制和问责机制。其四，改革公共财政

体系，实现预算绩效多元化。在绩效评价标准、管理制度框架设计、参与主体的互动方式等方面进行制度创新，这将充分调动相关主体改革的主动性和积极性[5]。

二、我国预算绩效管理取得的成绩及存在的主要问题

第一，将预算绩效管理贯穿到预算编制、执行、监督的全部过程。事前评估，各预算单位在编制年度预算时，将预算项目划分为绩效项目和非绩效项目，进行预算单位自我提高、纠正，约束事前评估；事中评估，在预算执行过程中对资金使用、项目效益、与目标偏差等进行全程跟踪问责；事后评估，委托中介机构对项目的执行情况进行中评，对于效益低的项目，停止下一年度的预算安排。第二，改革预算编制模式增强单位责任意识。将不同渠道的财政资金，包括单位自收部分、预算内部分、预算外部分等，统一编制到相应部门，设定预算绩效目标，促使其不断完善和提高内部管理水平。第三，改革预算编制内容提高资金使用效益。将综合预算贯穿于政府预算编制全过程，对部门的财政支出进行综合绩效评价，一方面有利于财政支出结构的优化，另一方面有利于提高财政资金的使用效益。第四，进一步提高了透明高效政府的建设。将评价结果向社会公布，主动接受社会监督，将政府部门的活动置于公众视野之下，提高了政府的公信度。

第一，预算绩效管理的法律保障相对薄弱。我国目前预算管理尚处于初始阶段，相关的法律法规还不够完善。制度的缺失导致评价工作处于一种各级政府自发状态，如没有完整统一的规划，很难在各级政府部门内全面推行,政府部门各自为政，不能在各部门间进行比较等。

第二，预算绩效管理理念尚未全面确立。对绩效评价认识不够,预算绩效理念没有贯穿于财政管理工作始终,如:预算绩效管理目标不明确，对预算执行过程中缺乏有效的过程监控等。第三，预算绩效管理评价评价机构不明确。由于绩效评价理论还不够丰富，评价指标体系设置不够合理，评价制度不够健全，评价制度不够完善，导致评价结果应用效果不够明显。第四，绩效评价专业人员队伍建设尚待加强。我国预算绩效管理工作处于起步阶段，这方面专业人员相对缺乏，队伍建设相对落后。预算绩效管理队伍建设，在一段时间内是各项任务的重中之重。

三、加强预算绩效管理的对策

预算绩效管理由绩效目标管理、绩效运行监控管理、绩效评价管理、绩效评价结果反馈和应用管理组成，预算绩效管理理念应融入预算管理全程[6]。

(一)建立预算绩效管理机制

第一，绩效目标管理。一是绩效目标确立，绩效目标包括绩效内容、绩效指标和绩效标准，预算部门在编制下一财政年度预算时，要科学、合理地测算资金需求，编制绩效计划，确立绩效目标；二是绩效目标审查，财政部门根据有关法律法规、财政支出的方向、事业发展规划等对部门提出的绩效目标进行审查；三是绩效目标批准，财政预算在经过有关人代会批准后，相关财政部门应该在预算批准的同时批准绩效目标，批准的绩效目标要清晰且可量化。第二，绩效运行过程中监控管理。各级财政部门和预算单位要定期收集绩效运行信息并进行分

析，对绩效目标运行状态进行督促检查和跟踪管理。当绩效运行目标与预期绩效目标出现偏差时，要即时给予纠正。第三，绩效评价管理。预算绩效管理的实质是预算支出绩效评价，当预算执行结束后，要对预算资金的产出和效果及时进行绩效评价，评价产出和效果的经济性、效率性和效益性，将实际取得的绩效与设定目标绩效进行比较，提出改进预算管理、提高预算绩效的意见建议。第四，绩效评价结果的反馈。预算支出绩效评价结果的反馈和应用制度的完善能够保证预算绩效管理工作的有效开展。绩效评价的结果可作为下一财政年度预算的依据，既可以优化资源配置，又可作为政府实施行政问责的依据。当前我国的预算绩效管理还不够完善，要充分认识当前和今后我国预算绩效管理的重要性和必要性，不断深化改革[7]。

第一，理清思路明确目标。以绩效目标为导向，以制度建设为保证，不断完善预算绩效管理规章制度，各级政府积极推进预算绩效管理试点，加强对预算绩效各环节的管理。第二，建立健全的相关管理制度。首先，加快预算绩效管理的法制建设，预算绩效管理覆盖面广，利益结构和政府职责联系紧密，需要以立法的形式给予调整和规范。另外，要进一步完善预算管理制度，深化部门预算和国有资产管理等相关制度的改革，要增强预算及其绩效透明度，要实施中期预算管理，引入权责发生制。第三，要有效推进预算绩效管理相关改革。一是深化行政管理体制改革，要确立部门在部门预算绩效管理中的主体地位；二是建立健全绩效问责制，将预算管理绩效与部门预算资金的使用和部门年度工作目标考核相联系；三是改进决策机制，提高政府决策的科