用人单位能否在规章制度中规定罚款

用人单位能否在规章制度中规定罚款

[要点提示]目前，一些用人单位往往根据本单位的规章制度、员工手册等的规定，对员工违反规章制度的行为予以一定数额的罚款。那么，用人单位的这种罚款的行为是否合法？用人单位能否在规章制度中设定罚款条款，是否拥有对员工罚款的权利？

[案情简介]2010年1月，某人力资源和社会保障局在劳动保障监察执法检查过程中发现某电子公司制定的《员工手册》中对员工违反规章制度的行为规定了10元至500元不等的罚款。该局认为罚款属于行政处罚的一种，根据法律规定只能通过国家立法机关和政府行政部门设定和实施，用人单位无权作出规定，其《员工手册》相关内容违反法律规定。遂依照处罚程序于1月21日作出《劳动监察监察当场警告决定书》。电子公司不服，认为公司是严格按照《劳动合同法》第四条规定，经职工代表大会讨论和全体员工签名确认，重新修订了《员工手册》，奖惩制度中有关经济处分的内容没有违反现行法律、行政法规的规定，是合法有效的，遂申请行政复议。

[复议结果]复议机关认为，《中华人民共和国宪法》第十三条规定：“公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。”《中华人民共和国物权法》第六十六条规定：“私人的合法财产受法律保护，禁止任何单位和个人侵占、哄抢、破坏。”根据《中华人民共和国劳动法》第三条、第五十条规定，劳动者有取得劳动报酬的权利，用人单位不得克扣或者无故拖欠劳动者工资。根据《中华人民共和国劳动合同法》第四条、第八十条规定，用人单位应当依法建立和完善劳动规章制度，规章制度不得违反法律、法规的规定。本案中，国家、省和珠海的法律、法规均没有用人单位可对劳动者实施罚款的规定，申请人《员工手册》有关罚款的内容缺乏法律依据，违反了《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国劳动法》以及《中华人民共和国劳动合同法》的有关规定，侵犯了劳动者的合法财产权及依法取得劳动报酬的权利。被申请人作出的《劳动监察监察当场警告决定书》，并无不当，依法予以维持。

[评析]本案的焦点是用人单位规定对劳动者进行奖惩是否必须法律法规的明确授权性规定？《企业职工奖惩条例》的废止，是否表明用人单位对职工设置经济处分缺乏法律法规依据？

一种意见认为，《劳动合同法》第四条规定，用人单位应当依法建立和完善劳动规章制度，保障劳动者享有劳动权利、履行劳动义务。显见，用人单位有权通过建立规章制度来管理劳动者履行劳动义务，防范劳动者逃避劳动义务，不严格履行劳动合同和法律法规规定的相关义务。该条同时规定，用人单位制定劳动纪律方面的规章制度应当通过民主程序经职工代表大会或者全体职工讨论，双方平等协商确定。工会或者职工认为不适当的，有权向用人单位提出，通过协商予以修改完善。电子公司制定的包含经济处罚内容的劳动纪律方面的规章制度是完全按照《劳动合同法》的相关规定通过民主程序制定，并经过公示和告知，依法对全体劳动者具有法律约束力。

另一种意见认为，公民的劳动报酬权利和财产权利受法律保护，《处罚法》明确规定罚款的制定和实施主体必须是国家立法机关和政府行政部门及其委托的组织，《企业职工奖惩条例》的废止就表明用人单位对职工设置经济处分缺乏法律法规依据。因此，电子公司制定的《员工手册》有关罚款的内容违反了法律法规规定，依法作出警告予以纠正是正确的。

一、罚款的法律性质

根据我国《宪法》规定：公民合法的私有财产权不受侵犯。罚款，在一定意义上说，就是剥夺公民的财产权。因此，罚款属于财产罚的范畴。依照《立法法》和《行政处罚法》的规定，对财产的处罚只能由法律、法规和规章设定。公司和企业是以营利为目的的经济组织，当然无权在规章制度中设定罚款条款，除非有相关法律法规的明确授权。那么，用人单位在规章制度中设定罚款条款是否有法律授权呢？1982年国务院颁布施行的《企业职工奖惩条例》第十一条规定：“对于有下列行为之一（共七项）的职工，经批评教育不改的，应当分别情况给予行政处分或者经济处罚：（一）……（七）”。该《条例》第十二条规定：“……在给予上述行政处分的同时，可以给予一次性罚款”。这是我国劳动法律关系中对企业职工罚款的直接法律渊源，现实中很多用人单位也是参照了这两条规定在其规章制度中赋予自己对员工罚款的权利。这种做法被法律理论和实践所接受。

然而，国务院2008年1月15日发布的《关于废止部分行政法规的决定》（国务院令第516号）明确规定：《企业职工奖惩条例》已被1995年1月1日开始实施的《中华人民共和国劳动法》和2008年1月1日开始实施的《中华人民共和国劳动合同法》所代替，《企业职工奖惩条例》已经废止。

也就是说，2008年1月15日以后，用人单位已经不能再根据该条例的规定，在单位的规章制度中设立罚款条款了。如果想要继续保留对员工的罚款权利，用人单位必须重新寻找新的法律依据。那么，《劳动法》和《劳动合同法》中是否有罚款这一处罚措施的相关规定？答案是否定的。纵观这两部法律，并没有对用人单位的罚款权做出任何规定。只是在《劳动法》第四条提到了：“用人单位应当依法建立和完善规章制度，保障劳动者享有劳动权利和履行劳动义务。”至于对用人单位如何“依法”、依据哪部法律，来制定内部处罚规章制度没有给出明确规定。但这也进一步说明了，用人单位规章制度的内容必须符合法律的要求。对于涉及需要法律授权内容的，必须有明确的法律授权。在缺乏法律依据的情况下，即使用人单位有秩序管理的需要，单位与员工之间的管理与被管理的关系也不能成为用人单位侵犯员工财产权的理由。这就犹如行政法律关系中，行政机关即使是出于行政管理的需要，如果没有法律的授权，也不能借助与行政相对人之间的管理与被管理的关系，随意剥夺行政相对人的财产。这两者的法律原理是一样的。

二、法律法规所赋予用人单位劳动纪律管理的权限

《劳动合同法》第39条规定，劳动者严重违反用人单位的规章制度的，或者严重失职，营私舞弊，给用人单位造成重大损害的，用人单位可以解除劳动合同。第90条规定：“劳动者违反本法规定解除劳动合同，或者违反劳动合同中约定的保密义务或者竞业限制，给用人单位造成损失的，应当承担赔偿责任。”第22条和第23条规定，劳动者违反劳动合同中约定的保密义务或者竞业限制的，应当按照约定向用人单位支付违约金。可见，根据《劳动法》和《劳动合同法》的规定，对于劳动者严重违反法律、规章制度以及严重失职、营私舞弊造成用人单位重大损害的行为，用人单位只能采取解除劳动合同、要求劳动者赔偿损失以及按约定支付违约金等措施，而并不能采取罚款的处罚。也就是说，现实中某些单位在规章制度规定或员工手册中约定，对于员工的违章行为采取罚款的措施是没有法律授权的。

三、法律法规所赋予用人单位经济管理（劳动定额管理）的权限

用人单位对劳动者没有了罚款权，并不意味着用人单位对劳动者就没有经济管理权了。用人单位对劳动者直接罚款虽然没有法律依据，但是用人单位可以在规章制度或员工手册中设立“月考核奖或年考核奖”等类型的综合考核奖项，范围可包括出勤、安全、质量、劳动纪律等方面，来行使管理权和规范员工行为。如果劳动者达到规章制度规定的考核要求，则全额享受奖励，否则就按比例或不能享受奖励。当然，用人单位要注意这些奖金的额度，要确保员工获得的工资符合当地最低工资标准的要求。否则，这些制度就有可能因违法而形同虚设。

另外，根据“劳动部印发《关于贯彻执行〈劳动法〉若干问题的意见》的通知”第56条中规定“在劳动合同中，双方当事人约定的劳动者在未完成劳动定额或承包任务的情况下，用人单位可低于最低工资标准支付劳动者工资的条款不具有法律效力”。用人单位可依法制定科学的劳动定额，在规章制度规定或劳动合同中约定当劳动者超额完成定额时给予奖励，在劳动者没完成定额时，可酌情扣减工资，当然不得低于当地最低工资标准。

综上所述，劳动者的财产权受法律保护，用人单位对员工罚款应当有法律的授权。2008年1月1日新劳动法开始实施，2008年1月15日《企业职工奖惩条例》被宣布废止，按照我国现行有效的法律，企业直接行使罚款权已经没有法律依据。对员工的违规违纪行为,用人单位不享有罚款权,如无特别规定，只能按照《劳动法》、《劳动合同法》的规定，行使解除劳动合同，或者要求员工支付违约金和赔偿损失的权利。企业应正确使用企业的管理权有益于确立良好的劳资关系，进一步促进企业发展，社会稳定。如在新法实施，旧法废止后还没有对企业规章进行修改的单位，应尽快完善管理制度，以适应依法管理的制度需要。