试论政策执行偏差

试论政策执行偏差

杨丽蓉

摘要：在政策运行过程中,政策执行是将政策目标转化为政策现实的唯一途径，而政策执行者的行为偏差往往会导致政策执行的失败。针对此，本文分析了政策执行偏差出现的原因，并提出了合理化建议。

公共政策执行是将政策内容付诸实施的过程,是一项较为复杂的社会实践活动。政策通过优化制定后,可能会被政策的执行者引向不同的方向,造成政策目标的偏差。就像美国政策学者艾利森曾指出的:“在实现政策目标的过程中,方案确定的功能只占10%,而其余的90%取决于有效的执行。”

政策执行偏差，是指政策执行者在实施政策的过程中,由于受主客观因素的制约,其效果偏离政策目标并产生了不良后果的政策失真现象。这在一定程度上干扰和阻碍了国家政策的有效实施，甚至与政策目标背道而驰。因此,为了防止这些现象的发生,从理论上就必须认真探讨其产生的原因,并针对原因提出解决这些现象的对策。

一、政策执行偏差的典型形式

（一）附加式政策执行

附加式政策执行又称扩大范围执行政策或政策扩大化，即政策在执行过程中附加了不恰当的内容，使政策的调整对象、范围、力度和

目标超出了原政策的要求。其主要特点是执行者在原政策的基础上自行设置“土政策”，打着结合地方实际的旗号另搞一套，自行其是，谋取私利，从而导致政策变形。

（二）照搬式政策执行

照搬式政策执行又称机械执行或政策复制，主要是指执行主体对上级政策的照搬照抄，简单地照章办事。表现有三：一是不结合当地的实际情况，照搬照抄上级的政策内容，不加分析和解释地进行政策执行；二是无视新情况、新问题，照搬过时的、陈旧的公共政策，或无所作为，坐等上级新政策的颁布；三是缺乏政策立案能力，不主动发现问题、提供信息。

（三）象征式政策执行

象征式政策执行又称政策虚化、政策敷衍或政策表面化，主要是指在政策实施过程之中，执行主体只做表面文章，只搞政策宣传而不务实际，不采取可操作性的政策执行措施，不落实执行政策的组织、人员、资金，或只制定象征性的执行措施，或执行起来虎头蛇尾、前紧后松、敷衍塞责，使严肃的政令在形形色色的花架子下变成一纸空文。

（四）选择式政策执行

选择式政策执行又称政策缺失或政策截留，主要是指一个完整的政策在执行时只有部分被贯彻落实，其余则被遗弃，使政策内容残损不全，不能有效地、完全地实现原定的政策目标。这是因为当政策所涉及的全局利益与有关执行部门的局部利益相冲突时，导致执行部门

对政策符合自己利益的部分执行，不符合自己利益的部门就不执行。

（五）替代式政策执行

替代式政策执行指执行主体在执行政策时，基于维护自身利益而采取与上级政府的政策不相一致的政策方案，采取完全性替代和部分性替代的方式，使原有的政策方案难以得到贯彻实施。替代执行根据替代的程度不同又可分为完全性替代和部分性替代，其突出表现是“上有政策，下有对策”。政策执行主体这种貌合神离、偷梁换柱的行为致使上级政策名存实亡，政策目标不能顺利实现。

（六）抵制式政策执行

抵制式政策执行又称抗拒性执行或政策抵制，主要指公共政策的执行主体或执行对象对现有的政策不认同、不接受，从而产生抵制情绪。在政策执行过程中，由于执行主体的政治觉悟和利益驱动等原因，导致执行主体对政策产生抵触情绪，在行动上表现为不应为而为和应为而不为。同样，出于利益驱动等因素，政策执行对象即目标群体对政策的不认同、不接受、不顺从，从而导致政策执行受阻。

除此之外，还有诸如观潮式执行、规避式执行、投机式执行、走调式执行等多种其他样式。政策的边界在扩大式执行之后即一步步缩小到完全被取代直至遭受抵制，最终政策的合法性受到严峻的挑战和威胁。

二、公共政策执行偏差的原因

（一）政策本身的原因

当前我国正处在新旧体制转轨时期，传统的权威基础逐渐崩溃，

过去的一元价值体系正在逐步演变为多元化的价值体系，新的制度化权威尚未完全确立，这直接关系到政策对象对公共政策的认同和接受，所以政府的合法性危机是影响公共政策有效执行的关键因素。

政策本身存在的合理性程度不强，不科学，不配套，在实际执行过程中表现出政策行为规范与客观实际的强烈冲突；政策自身的明晰性有限，引起政策界限不清，执行主体与目标群体无所适从，使其可操作性减弱，导致政策的随意变通。

政策缺乏稳定性会导致政策体系结构性紊乱，影响政策客体的某种法定权利，导致其对于政府不信任和抵触情绪，最终使政策执行无法达到预期的效果。

政策目标群体对于政策这种权威性社会价值分配方案的接受与否在很大程度上取决于政策本身是否具有公平性。如果一项政策被目标群体认为是不公平的，人们常常也会采取各种各样的方式对其予以拒斥，使其发生变形、走样。

（二）政策执行主体方面的原因

执行主体的偏差行为往往是导致政策执行偏差的直接原因。还有论者认为在政策执行过程中，执行主体（包括执行人员和执行组织）是关键因素。表现执行主体方面的具体原因有：

执行主体自身的利益需求。政策执行主体的“经济人”性质，使政策执行主体执行政策时保持绝对的“价值中立”实际上是难以做到的。如果一项公共政策威胁到自身利益，那么政策执行者无论出于公心还是私心，都有可能抵制这一政策。一旦政策执行人员按自己的利

益要求行事，“寻租”等腐败现象由之产生，政策执行就会偏离政策目标。

执行主体综合素质。一是自身知识贫乏、视野狭窄、认识水平和理解能力有限等认知缺陷；二是为人民服务的公仆意识不强等情感缺陷；三是为民请命的使命感和责任感欠缺，易受金钱、权力、美色的诱惑等意志缺陷；四是行动能力欠缺，对专业性、技术性很强的政策难以有效贯彻。

执行组织的选择、配合、协调与沟通。有论者认为，执行组织的选择与否影响政策的执行，执行组织能否有效配合亦影响政策的执行，执行人员与机构之间的沟通不畅更依赖于组织的协调与沟通。

（三）运行机制方面的原因

大多数论者都将监督机制不健全作为一个重要因子加以强调，一致认为政策执行的监督约束机制乏力是公共政策变异的重要原因。一是各类行政监督体系缺乏应有的沟通和协调，相互推诿；二是监督缺乏法律规范性，对执行效果缺乏明确的考核；三是缺乏有效的风险预警机制和责任追究制度；四是分工不合理，监督职责、范围不明，相对独立性不强。信息沟通机制不健全是导致政策执行出现问题的重要原因。一是政策制定与执行缺乏公众参与机制，致使政策对象对政策内容与目标知之甚少甚至一无所知，不利于政策的接受和认同；二是政策缺乏信息反馈机制，使政策的评估缺少依据，政策效果难以认定。

（四）管理体制方面的原因

行政管理体制对政策执行有很大的制约作用。它能整合各种政治