公共政策的基本要素

泰克禁售事件，药品不良反应信息通报制度。
②非法的交易行为显然更需要干预。有交易对象的不
合法、交易方式的不合法（比如传销）和交易主体的不合 法（比如向未成年人销售香烟）。
一个值得担心的问题是，干预合法的交易行为、对非
法交易行为置之不理。这将进一步导致市场的无序和政府 干预的不规范性。
（2）干预手段的合理性：在法律、经济和行政诸手 段之间寻求平衡；市场经济应该是法治经济，它属于一个 经济范畴。
第三讲 公共政策与公共利益
从公共政策的定义当中，我们也可以看出公 共政策是以公共利益的实现为目标的。所谓公共 利益的实现包含着三个层次的内容：维护公共利 益、增进公共利益和分配公共利益。三者之间的 关系就好比是“看着蛋糕不被偷吃”、“把蛋糕 做大”和“公平地切蛋糕”。
但由于人们对公共利益的认识还不够充分， 所以对公共政策能否实现公共利益这一点还是有 一些怀疑的。本讲将重点说明公共利益的内涵， 以此佐证公共政策应该以公共利益为主要目标。
的运行。 5．政府是最大的投资者和购买者。 （三）政府失灵 1．基于政府能力有限性而必然导致的失灵。 2．基于政府不正当干预行为而导致的失灵。 3．基于政府自身利益的干预行为。即使政府意识到这一点，或
一、利益 （一）利益的含义：
通俗地理解，利益就是对人们“有好处的东西”。这 样说可能Fra Baidu bibliotek于宽泛。
进一步的理解，利益就是人们对人们有好处的资源。 这里的资源既是指物质资源也是指精神资源。
最确切的定义是，人们为了生存和发展，追求自由、 幸福和享受所必须具备的资源和条件。从中可以看出，我 国将生存权和发展权作为最基本的人权是非常有道理的， 也是站得住脚的。它与马斯洛的需要层次理论也是基本一 致的。
一、政府与市场：两个并不对等的范畴 （一）政府作为组织与市场主体之间的关系 1．作为公共权力组织，作为凌驾于社会之上的组织，
政府对各市场主体拥有管辖权（比如税收、市场准入、质 量核准等），也应当尽到保护的义务（比如明确产权、防 止不正当竞争而带来的损害等）。
2．政府与国有企业之间的关系（特别应强调控制制高 点）
（三）公共政策要维护公共利益
为什么一定需要公共政策来维护公共 利益呢？
1．由社会公众集体行动的特点来决定 的。集体行动往往具有非理性的结果。
2．公共利益本身最容易受到最少的照 顾。
3．公共利益都是非营利性的，一些社 会主体不愿意涉足。
由此可以得出结论：公共利益应该由 公共政策来维护、增进和分配。
第四讲 政府、市场与公共政策
第一讲 公共政策的基本要素 ──以《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办 法》为例
一、引言 公共政策是社会公共生活中常见的现象，也
是政府主要的行为方式之一。公共政策的有无以 及公共政策质量的高低，都影响着我们每个人的 利益和现实生活。作为社会公众，我们更多地关 心那些与我们切身利益密切相关的政策。作为政 府，我们更多地关心公共政策能否解决社会的公 共问题，实现社会的公共利益。作为公共政策的 研究者，我们更多地关心公共政策产生和发展的 基本规律。
中国基本上是靠所有制来解决政府与企业之间的关系
的。改革开放以来国有企业改革几乎都在这一框架体系之 内，“抓大放小”是个例外。美国基本是靠经济管制来实 施控制的：在政府干预时期，进行管制；在政府干预消退 时期，则放松管制（deregulation）。
3．政府与私人企业之间的关系 政府为私人企业提供法律和政策保护（比如
关于政府与市场关系的讨论较多，不同的立 论形成了不同的政府理论和市场理论。如何正确 认识两者的关系？如果理解围绕这一关系出现的 若干现象：东亚奇迹曾被称为是“政府主导性经 济”或“政府推动型经济”的结果，但金融危机 似乎打破了这一奇迹；美国等西方国家被称为自 由市场国家，却曾经进行了大量的国有化运动， 并且政府干预一直存在；最近，家电市场的竞争 政府采取了有限的干预；为什么自由市场在不同 的国家里形成了不同的结果？
（2）共同体的利益： 任何结构松散和结构严密的组织都是利益共同体，也
都具有共同体利益。 ①正式组织的共同体利益： 政府、企业、事业单位、非政府组织都有共同体利益。
不过，企业的共同体利益，特别是私人企业的共同体利益 实际上是私人利益的放大。政府机构也有共同体利益，比 如工作条件、工资福利待遇、机构的生存和发展等等。这 就等于承认政府利益的存在。
第二讲 政策的本质与功能
按照现行理解，公共政策是政府依据特 定时期的目标，在对社会公共利益进行选 择、综合、分配和落实的过程中所制定的 行为准则，也可以理解为“旨在维护、增 进和分配社会公共利益，对全社会具有普 遍影响力的行为准则”。从中可以看出， 政策的本质可以概括为两个内容：一是政 策首先是作为一种行为准则而存在的，二 是政策与利益密切相关。
以往我们是忌讳提私人利益的，把它等同于提倡个人 主义。事实上不是这样的，私人利益保持在适当的限度内， 并不见得就会损害社会的发展。过度地限制了私人利益的 发展会导致“利益饥渴”，造成不良的社会后果。
特别需要注意的是，正常利益和角色利益都需要由公 共政策来保护的，失常利益则需要公共政策来禁止和打击。 但不能因为反对失常利益而把所有的私人利益都一并反对 掉了。
总体而言，这类共同体的利益都涉及的部分社会成员。 ②非正式组织的共同体利益 我们所讲的阶层利益或群体利益都没有正式的严密的 组织结构，但却有共同体利益。社会就是这样一个共同体。 不过，社会这个共同体的利益比较特殊，由于是涉及全体 社会成员的利益，所以我们把它称之为具有“社会共享性” 的利益，也就是公共利益。
一般来讲，规则包括正式规则和非正式规则。正式规 则多指那些成文的法律法规和规章制度。政策的若干规定 就具有这个特点。非正式规则是指基于习惯、习俗、道德 和伦理规范而形成的不成文的规则。它是一种潜在的规则， 但对人们的影响也很深刻。
需要注意的有两点： 1．并不是涉及道德、习俗和伦理的都是非正式规则。 象《美国公务员道德法》应该理解为一种成文的正式
需要特别说明的就是“条件”。比如空气质量就是人 们不能忽略的生活条件。它与资源最大的区别就是：资源 是看得见、摸得着的；条件往往是外部的。
(二)利益的两种存在形态：独享的和共享的 可以认为，利益通常以两种形态存在：
独享的和共享的。 1．私人利益： 社会公众（主要是指个人）独享的那部
分资源和条件，可以称之为私人利益。个 人对这部分利益享有所有权、收益权和处 置权，带有明显的“产权”的味道。
2．共同利益： 部分或全体社会公众共享的那部分资
源和条件。通常是不可能分割的。社会公 众共同地受这些资源和条件的影响，可能 是共同受益，也可能是共同受害。
共同利益有两种表现形式： （1）基于利益关系而形成的第三种利益
这与人们之间的交往和利益关系相关。
比如深圳彩电峰会和彩管生产行业的停产 都是很好的说明。
3．从目标上来说，政策机制可以以社 会公共福利为目标并通过公共选择机制来
实现，而市场机制则是基于个人利益的目 标通过自愿选择、自主决策机制来实现。
（四）政府的强制性规则与市场契约规则之 间的关系
1．政府产出的非市场性和非拒绝性， 政策具有相对普遍的约束力和强制力；
2．市场契约规则是自愿性和互利性的， 是市场主体应普遍遵守的规则。
（3）干预结果的合理性：是一种事后判断，对政府 能力提出了较高的要求，同时也可能带来财政危机从而影 响政府能力
（三）政府政策机制与市场机制之间的关系
1．政策机制一部分是针对市场机制的， 这部分政策旨在完善市场机制；市场机制 包括竞争机制和激励机制。
2．市场机制只能解决有限的问题，而 政策机制的涵盖面较广，并不仅仅局限于 经济领域。
（二）政府干预行为和市场交易行为之间的 关系 1．干预的方式： （1）是全面干预还是部分干预； （2）通过财政政策和货币政策的宏观 调控，通过行政手段的微观规制。前者意 味着政府在规范市场交易行为，后者意味 着政府参与市场交易行为。
2．干预的合理性： （1）市场交易行为有合法的和非法的： ①合法的交易行为有时候也需要政府的干预，比如康
二、公共利益 简单地说，公共利益就是那些具有社会共享性的资源
和条件。不过，人们通常认为公共利益是抽象的，是虚幻 的。如果这样，那公共政策就失去了目标和依托。事实上， 资源和条件都是人们可以感知或把握的，所以我们把公共 利益看成是客观的、现实的。
（一）公共利益的纵向层次 1．社区性公共利益：社区的治安、环境和生活保障 设施。 2．地方性公共利益：地方的经济秩序、发展环境、 治安状况等。 3．全国性公共利益：国家的宪法和法律、经济形势、 社会秩序等。 4．全球性公共利益：主要是指可持续发展问题。 区分这些层次的意义在于：不同层次的公共利益应该 由不同层次的公共政策来实现。这样，公共政策就形成了 一个纵向的体系。
一、作为行为准则的公共政策 （一）正式规则与非正式规则
社会公共生活总是需要一定的规则来规范各个社会行 为主体的行为，包括社会公众的行为，也包括政府自身的 行为，当然也包含着政策制定主体对政策执行主体行为的 规范。很多时候，最终制定和出台政策的主体是政府拥有 决策权力的机构，政策执行主体则具有双重身份，一是执 行政策的主体，二是他们自己也要接受政策对他们的规范， 扮演着政策对象的角色。
3．政府的强制性规则是其协调经济利 益冲突的保障。
可见，如果将政府和市场作为两种基
本的制度安排来讨论，二者就几乎处于同 一范畴。
二、市场失灵是公共政策存在的前提？
（一）市场失灵的表现：
1．提供公共物品的无效性； 2．存在外部效应 3．竞争的不充分性 4．收入分配的不公平性 5．经济的波动
（二）政府在解决市场失灵方面的潜在优势 1．政府财政对一部分社会资源所进行的集中的使用和分配。 2．政府以强制性的公共权力作为后盾，比如反微软垄断。 3．政府所知优于市场所知（凯恩斯的观点）。 4．政府通过产权制度的安排降低交易成本，从而保证市场经济
规则，是对公务员道德行为所做的要求和规范。尽管涉及 道德，但仍旧是正式规则。由此我们可以区分正式规则和 非正式规则的特点，即：成文的和不成文的。
2．正式规则和非正式规则之间是相互影响的。 非正式规则往往内在地影响了正式规则，比如有什么 样的价值观和设计理念就会有什么样的政策。我们探讨决 策者的价值观对政策的影响部分地就是探讨非正式规则对 正式规则的影响。正式规则也往往对正式规则起着约束和 引导的作用，比如政策上要求破除封建迷信，要求全国使 用普通话等等。
私人利益通常有三个层次： （1）正常利益：不因人的身份、种族、性别等属性
而改变，也是所有人都应该独享的资源和条件。比如，衣 食住行。它具有比较明显的共通性。
（2）角色利益：因为人们扮演的社会角色不同，也 可以独享的那些“超常”的资源和条件。这是利益差异的 主要根源。
（3）失常利益：一般指通过非法手段获得的那些利 益。
《个人独资企业法》的颁布实施）；
4．政府与消费者的关系 传统上政府通过行政手段来保护消费者（如
果这一意识是存在的话），同时并未 意识到 自己也应把公民当作消费者；现代，政府力图通 过促进市场竞争来保护消费者，并且越来越不得 不把公民当作消费者。
需要特别说明是，企业和消费者都是市场主 体，政府应该平衡企业与消费者之间的关系，从 而在政府、企业、消费者之间建立相对稳定的三 角关系。
区分横向性质的意义在于，不同类型的公共利益，其
实现的手段和主体可以不同。比如秩序性的公共利益通常
只能由政府来实现，其他主体并不拥有公共权力。基础性、
服务性和保障性的公共利益可以由政府的公共政策来实现，
也可以通过其他社会行为主本来实现。比较特殊的是，保
障性的公共利益大多数没有现实的收益，所以企业一般不 愿意涉足，所以需要政府承担主要责任。
（二）公共利益的横向维度：
1．秩序性的公共利益：需要通过强制手段来实现的。 比如社会秩序、市场秩序和金融秩序、交通秩序等。
2．基础性的公共利益：比如，公共基础设施、公共 工程和公共项目等。
3．服务性的公共利益：比如大多数的公共服务。 4．保障性的公共利益：比如，可持续发展问题、国 防、社会保障等。