公共权力异化的天然趋向与社会公平

公共权力异化的天然趋向与社会公平

当前我国正处在一个全方位由计划经济体制向市场经济体制、传统农业文明向现代工业文明、保守的传统社会向开放的现代社会过渡的历史变革时期。伴随社会的转型，社会和经济生活的利益结构、权力结构以及权威的地位都发生了很大的变化。由于新旧体制的交接不到位，现代民主法制的不健全，管理过程中存在了诸多的空档和漏洞，从而在行政过程中出现了大量权力异化的现象，尤其表现为国家机关及其行政人员特别是领导干部中的腐败问题，行政权力变成了行政主体损害国家和公共利益谋取私利的工具。权力的异化严重背离了社会公共权力的性质，导致社会公平缺失，带来行政伦理失范，严重危害了党和人民的事业，如此发展下去，将使整个社会失去凝聚力，置于政府面临失去合法性的危险。本文试图通过对权力异化的成因分析，进一步探讨权力异化和社会公平缺失的逻辑联系，并力求寻找一种公共权力约束机制的可能性。

一、公共性是公共行政权力的元属性

权力作为现代政治学的基本范畴，是一个内涵和外延广泛的概念。权力大体上可以分为两类：一类是对社会、国家管理的权力，也可称为统治权、领导权、政治权，是一种公共权力；一类是个人享有的权力，如财产权、肖像权、隐私权等，是人类的生存权利。本文所讨论的是公共权力，即我国宪法明确规定的国家公职人员代表人民管理公共事务的权力。

公共行政的根本目的在于“更深刻地了解政府以及与它所管理的社会之间的关系，促使公共政策更加适合社会的需求，使其能够提高管理机构的效率，适应公民深层次的人性需要。”［1］（p2）对于公共行政主体政府来说，要达成这一目的的根本前提在于其对于公共权力的掌握。公共行政权力是指通过行政组织的活动，利用来自于法律的或习惯的或现实的不对等关系，调整社会关系或分配社会资源的影响力。［2］（p167）

从理论层面上说，行政机关的权力来自人民，是人民权利让渡的结果，它与人民形成责任委托关系，人民把部分权利让渡于政府，政府则向人民负责并忠于人民的意志和利益，按人民选出的代表制定的法律行事。而对于政府来说，作为公民权力的代理者，它存在的根本理由就在于它必须按照公民的意志和利益，面向公众或社会的共同需要，提供公共物品，塑造公共秩序，规范公共交易，满足多数和保护少数。

我国是实行人民民主专政的国家，国家权力是共享式权力。国家宪法规定，一切权力属于人民所有。这表明我国的公共权力具有鲜明的内涵，要求行使社会公共权力者把权力看作是人民赋予的责任和义务，始终站在广大人民根本利益的立场上，代表人民管理国家事务，这就是我国国家公共权力的本质。

美国政治家托马斯·杰弗逊宣称：“构成一个社会或国家的人民是那个国家中一切权力的源泉”，除了人民不存在什么“储藏社会的根本权力的宝库”。可见公共权力是人民赋予的一项重要的政治资源，人民是公共权力之源，公共性是公共权力的元属性。

二、公共权力具有天然异化趋向的成因研究

恩格斯曾对权力异化做过这样的论述：“社会起初用简单分工的办法为自己建立了一些特殊的机关保护自己的共同利益。但是后来这些机关，其中最主要的是国家权力，为了追求自己的特殊利益从社会公仆变成了社会的主宰。这种情况不但在例如世袭制的君主国内可以看到，而且在民主的共和国内也可以看到。”［3］（p227）“一切有权力的人都容易滥用权力，这是一条万古不变的经验。有权力的人们使用权力一直到遇到极限的地方才休止。”［4］（p154 ）由于公共权力的强制性、扩张性等特点决定了权力的功利性特征，即“追逐利益”和“与资本渗透”的天然倾向。

当代著名行政学家戴维·伊斯顿认为，公共权力具有对有价值的稀缺资源进行权威分配的功能。因此，公职人员的权力意味着稀缺资源的给予权，决定了“权钱交易”的易致性，寻租活动、权力异化便有了可能性基础。亨廷顿一针见血地指出，“腐败的基本形式便是政治权力和经济财富的交换。”［5］（p66）我国公共权力异化的形式是多样的，其成因也比较复杂。

（一）行政环境等体制外因素的影响

就我国目前的行政环境而言，按美国著名行政学家里格斯的观点属于“过渡社会（从农业社会到工业社会）的行政模式”，即“既具有传统社会行政模式的一些特征，且明显带有新旧并存、稻稗混杂的特点。”［6］（p150）里格斯认为造成这种行政模式的原因在于发展中国家的社会变迁受外部作用比较大，变迁顺序多由技术层面到制度层面再到思想层面，在变迁过程中容易出现三者脱节的现象，反映在行政权力上，建立在传统经济基础上的旧的权力基础逐渐分化，新的权力基础没有完全成长起来，法律的社会接受力和威慑力处于弱势发育状态，权力机关不能及时有效地行使法律的权力，从而权力滥用和异化的情况也就时有发生。

就亨廷顿的观点，现代化过程是一个滋生种种不良政府行为的过程。他认为，“现代化涉及社会基本价值观的转变，由旧的价值观向新的价值观的突变，”“那些按照传统规范是可以接受并合法的行为，在现代人的眼里就成为了不能接受的和腐化的行为，这些现象在某种程度上是行为背离了公认的行为方式。”［7］（p27）

在计划经济体制时期，我国的行政权力可以说渗透到了社会的任何一个角落，其行政被概括为“管制行政”，即自上而下的治民运动和全面的行政监管；“全能行政”，即没有社会自治，政府对社会事务无所不包；“强制行

政”，即以权制人、以势压人，公共政策表达的是单方面意志；“暗箱行政”，即公众无监督，不知政情，行政暗箱操作严重。

同时在意识形态上最基本特点就是将世俗的目标化为神圣的信仰，力求在追随者之间形成一种强大的凝聚力和义务感。在当时社会总体物质水平较低的情况下，公共行政人员慑于强大的政治和意识形态压力，尚能最大限度地保持“公仆”的角色，但是随着市场经济的逐渐发育、个人利益普遍觉醒、文化和意识形态的世俗化和理性化，其转型期所带来的规范真空和追求财富正当性的释放，使公共行政人员陷于一种前所未有的行政伦理冲突之中。当计划经济体制随同空洞的说教一起崩溃之时，权力异化的空间迅速膨胀，腐败现象严重，社会公平失衡，使政府面临巨大的行政变革压力之下。

（二）“政府利益天然代表公共利益”的悖论

公共选择学派的理论认为，政府一旦形成，其内部官僚集团也会有自己的利益，也是经济理性人，也会追求自身利益最大化，由此甚至会导致政府的变异，如大量滋生寻租与腐败现象，从而打破了官员无私、自动代表公共利益的政治学神话。这样也就存在了一个政府利益与公共利益的关系问题。概括起来，政府谋求自身利益主要表现在：

首先，国家公职人员谋求个人利益。政府有若干公务员组成，按照公共选择学派理论的观点，公务人员也是经济理性人，因为，“同样的人怎么可能仅仅因为从经济市场转入政治市场之后就由仔细求利的自私者转变为大公无私的利他者呢？这是绝不可能的事！”［8］（p3）公共行政人员既是政策的制定者，又是政策的执行者和操作者，虽然从理论上讲，要求其超脱地从公共利益的全局出发，以客观公正的第三者身份对待行政事务，但同时他又作为一个社会人，还是一个具有个体的利益价值和价值取向的人。由于他们被置于“公仆”的地位而不能明确追求自身利益时，就会使他们“在宪法实际准许的任何约束之内，行走在公民控制的波涛之间，追求他的收入量大化。”［9］

（p331）如果在监督失效的情况下，他们更有可能通过贪污受贿、挪用公款、徇私舞弊等非法行为谋私利。

其次，地方和部门谋求局部利益和小集团利益。通常认为，局部利益应该服从集体利益、个别利益应该服从共同利益。然而，实际上，以本地区或本部门利益为出发点却经常成为公共行政活动的基本准则。在我国具体表现在，如市场的行政性保护以及为了维护本行业、本部门、本地区的利益，地方保护主义严重，故意设置人为障碍，防止外地区同行业竞争者进入等等措施，实行歧视性的不公平的行政干预，严重扰乱了市场资源配置的积极作用。这些行政活动，显然是由于地方和部门私利的驱动，结果肥了地方和部门等小集团，却损害了国家和公共利益。

再次，政府作为一个整体，也谋求机构的利益。政府组织常被人们设定为社会的公共组织，履行公共管理职能，满足公众的行政需求并不具有自利性。事实上，政府组织同样具有自身特殊利益，如特殊的政治地位、经济地位