行政不作为行为浅析

行政不作为行为浅析朱文国摘要本文首先阐述了行政不作为行为的内涵：行政不作为行为是行政主体负有某种作为的法定义务而在程序上逾期不为的行为，是行政主体消极放弃行政权力的一种违法行为；然后对行政不作为行为的现状及其产生原因进行了分析总结。

文中指出，近年来“民告官”案件的上升，一方面说明了行政不作为行为越来越倍受广大人民群众的关注，广大人民群众的法律意识和自我保护意识明显增强，同时也向我们昭示了行政不作为行为已受到了法律的挑战，各级政府及行政部门应该反思自己的工作，提高政治思想素质和行政伦理修养，加强“以德治国”教育，建立健全行政法制建设及制度建设。

本文同时还对行政不作为行为的危害及其对政府信用的影响进行了分析。

文章指出，行政不作为行为与我党全心全意为人民服务的宗旨相背离，与职权职责相统一的职权行使原则相背离，与严格维护法制统一原则相背离，是损害政府信用、败坏政府形象的严重行为。

本文最后提出了克服行政不作为行为的具体对策。

本文认为，要改变行政中的“不作为”行为，就必须从健全行政立法，规范行政程序，建立健全政府责任追究制度，加大执法力度，建立“督办制度”等方面采取措施，以此来制约行政不作为行为的发生。

关键词：行政行为；行政不作为；具体行政行为；依法行政；行政程序引言 (2)一、行政不作为行为现状及根源 (3)（一）行政不作为行为已受到法律的挑战 (3)（二）行政不作为行为产生的原因 (3)二、行政不作为行为与政府信用 (4)（一）行政不作为行为的危害 (4)（二）行政不作为行为是损害政府信用的严重行为 (5)三、克服行政不作为行为的对策 (6)（一）健全行政立法，规范行政程序，抑制行政不作为行为 (6)（二）建立责任追究制度，消除行政不作为状态 (6)（三）依靠“督办制度”制约不作为行政行为 (7)四、结论 (7)主要参考文献 (9)行政不作为是指行政主体负有某种作为的法定义务而在程序上逾期不为的行为，是行政主体消极放弃行政权力的一种违法行政行为。

以行政行为是否以作为方式来表现为标准，行政行为可分为行政作为和行政不作为。

行政作为是行政主体以积极作为的行为方式表现出来的行为，只要行政主体及其工作人员有了肯定或否定的明确意思表示或者实施了一定的动作行为，即可认定行政作为的形成。

而行政不作为则是以消极不作为的方式表现出来，无明确的意思表示在动作行为，因而它的形成必须具备以下特殊条件：一是行政主体及其工作人员负有作为的法定义务，这种义务来源于法律、法规对行政主体职权和职责的规定，且具体可以依申请和依职权而发生。

二是在程序上表现为消极地有所不为，即没有履行该作为的法定义务。

既有程序上的特点——消极地不作出或没有完成一定的程序行为，也有实体上的特征——不履行作为的法定义务。

在1990年实施的《行政诉讼法》中对于“不作为”行为就已作出解释，在该法第11条受案范围中有三条相应的规定：一是认为符合法律条件，要求行政机关颁发许可证和执照，行政机关拒绝履行或拖延不颁发的，受害人可以起诉；二是要求行政机关履行保护人身权、财产权等法定职责，行政机关拒绝履行或拖延不予答复的，可以起诉；三是其他侵犯人身权、财产权的不作为行为，包括侵犯公民其他权利，可以起诉。

根据行政不作为针对的对象不同来划分，行政不作为可分为抽象行政不作为与具体行政不作为。

具体行政不作为是指行政主体及其工作人员针对特定的人或事作出的行政不作为。

例如，税务机关逾期没有对某个应纳税的个体工商户征收税款等。

抽象的行政不作为是指行政主体及其工作人员负有法定的制定规范性文件的义务，却没有或迟延履行这种法定义务，在行为方式上表现为消极的行为。

例如，1990年2月，国务院在关于切实减轻农民负担的通知中规定：“各省、自治区、直辖市的人民政府要在调查研究的基础上，根据本通知的规定，制定减轻农民负担的具体办法。

”在这里的“要”实际上就意味着一种作为的法定义务，也就是说，国务院这一行政法规明确规定各省、自治区、直辖市负有制定减轻农民负担的具体办法的义务，如果无故拖延履行这一法定义务，也可构成一种行政不作为，即抽象的行政不作为。

这里，如地方政府未按国务院要求及时制定减轻农民税收负担的文件，实质上是侵犯了农民的合法利益。

抽象行政不作为在行政实践中表现很隐蔽，行政相对人难以意识到，或者根本就没有注意到。

因为行政主体及其工作人员是否负有及负有应制定什么样的规范性文件的义务或责任，一般而言，只有行政主体及其工作人员清楚，行政相对人没必要、也没条件知道这些。

所以，抽象行政不作为对人民的危害更大。

近年来，在行政相对人不服具体行政行为，对政府行政机关行政不作为提起的诉讼中，有的地方县一级行政机关的败诉率达40%，有的地方乡镇政府的败诉率高达70%，这就说明我国行政机关具体行政中的问题不少，依法行政水平不高，行政不作为现象严重。

因此，本文着重对行政中的具体行政不作为行为进行了探析，分析了行政不作为行为的现状及其原因，指出了行政不作为行为的危害及其对政府信用的损害，并提出了克服行政不作为行为的具体对策，这对坚持依法治国，依法行政，建立法治政府，提高行政机关的法律意识和养成依法办事的习惯，彻底杜绝行政不作为行为的发生具有重要意义。

一、行政不作为行为现状及根源（一）行政不作为行为已受到法律的挑战近年来，政府部门尤其是行政执法机关的行政不作为现象明显增多，全国许多新闻媒体都对政府职能部门(包括工作人员)失职、渎职、怠于行政等不作为行为的案件进行了报道，引起人们的关注。

据最高人民法院公布的资料，从1990年到1999年9月，全国各级法院共受理一审行政案件52 7万件，其中仅1998年受理9 8万件，是1990年的7 6倍。

在行政诉讼案件中，告政府职能部门“不作为”的案件占了很大比例，其受案范围已由最初比较集中的一般社会治安、行政处罚等几个领域逐步拓展到诸如知识产权、城市规划、土地矿产、教育、国有资产、网络等50多个行政执法部门，几乎涉及所有行政管理领域。

一些地方类似的案件出现快速上升趋势，如南京市这类案件的数量从1988年的18件上升到近年来的每年300件以上，10年增长了近20倍。

“行政不作为”已成为当前严重干扰依法行政的顽症，同时也已成为国家公务员尤其是行政执法人员的一大通病。

如何看待行政不作为的后果及危害性，如何有效遏制及惩治行政不作为现象，已经成为人们关注的焦点问题。

某县政府自己不履行法定的行政职责，被农民们推上被告席。

1996年春节期间，永嘉县开洋在相邻的中村饮水水源兴建堤坝，安装水管，把水源全部引入开洋村，从而截断了中村的自来水。

两村就此引发纷争。

县政府组织过协调，但由于两村意见分歧较大，最终没有作出裁定。

而之后县政府就此事置之不理。

无奈之下，110名农民以政府“不作为”为由，将县政府推上被告席，状告县政府“不作为”，要求法院判令县政府依法履行职责，此案一直到2001年2月才终于得到法律的支持，经中、高级法院判决，以老百姓胜诉而告终；同样，长兴县工商局也因“不作为”而被51岁的该县农民李锦良告上法庭。

1996年，李锦良发现当地一些青梅加工厂，从外地收购白梅，然后用墨汁、明矾等原料进行加工，使“白梅”变成“乌梅”，其中的苯酚是致癌物。

李多次向镇工商所和县工商局举报，要求对此制假行为进行查处，然而查处却迟迟没有结果。

在历经4年后，2001年3月，李以“行政不作为”将长兴县工商局告上法庭。

有专家指出，目前我国每年“民告官”的案件有近10万件，其中有40%左右以老百姓胜诉而告结，而状告行政机关“不作为”行政行为的案件每年呈上升趋势。

从这些状告行政机关“不作为”行政行为的案件中可以看出，随着国家依法治国战略方针的实施、社会主义市场经济的蓬勃发展和公民法律意识进一步增强，加上《行政诉讼法》实施十多年的实践，行政机关“不作为”行政行为越来越倍受广大人民群众的关注，应用法律维护自己的合法权益越来越成为广大人民群众的有力武器。

同时又向我们昭示了“不作为”行政行为已经受到了法律的挑战。

（二）行政不作为行为产生的原因行政机关的法定职责，既是行政机关的法定权力，又是行政机关的法定义务，行政机关必须履行。

而“不作为”行政行为，是行政机关权力与义务相脱节、职责意识淡化的具体表现。

究其原因有：一是受利益趋动。

为了保护地区、行业、部门和个人利益，有些行政机关和行政人员置法律法规和规章于不顾，该作为的不作为；二是受压力所迫。

有些行政机关和行政执法人员在行政相对人法制意识不断加强的压力下，怕当被告，怕败诉而不敢作为。

有些行政机关和行政执法人员在上下左右关系网的压力下，不去作为，有的甚至搞变通，搞妥协；三是责任意识淡化。

有些行政机关和行政执法人员宗旨意识不强，重权力轻义务，对应该履行的职责，有的拖延履行，有的不予答复，有的拒绝履行，有的利用各种手段推卸责任。

四是行政执法人员思想政治素质、行政伦理素养和业务工作能力水平不高，遇到较为复杂的具体行政工作不知如何作为，规避矛盾，有的视而不见，有的消极应付，有的甚至用“不予答复”的方式来掩饰自己的“不作为”行为。

五是法制本身对行政机关履行职责的期限也缺乏应有的约束，导致了法律、法规和规章对“不作为”行政行为无所作为。

笔者随机查阅了下述八种法律、法规和规章：1、《中华人民共和国治安管理处罚条例》；2、《医疗事故处理办法》；3、《中华人民共和国税收征收管理办法》；4、《村庄和集镇规划建设管理条例》；5、《军人抚恤优待条例》；6、《道路交通事故处理办法》；7、《中华人民共和国企业法人登记管理条例》；8、《取水许可制度实施办法》。

这其中，第1～5部法律规范没有行政机关履行职责的限制，第6～8部法律规范有期限规定，但也不全面。

如《中华人民共和国企业法人登记管理条例》，仅规定了工商行政管理机关对开业登记申请的审批期限，但对于法人变更、注销登记就被忽视了。

我国现行法律、法规和规章之所以出现这种缺陷，主要是由于当时的立法历史背景、立法机制和立法技术造成的，这种缺陷的存在给行政机关“不作为”大开方便之门，并对此无“法”作为。

总之，行政机关“不作为”行政行为的现状不容乐观，广大人民群众对此与对待“乱作为”一样深恶痛绝，一旦侵害了他们的合法权益，他们就会将行政机关送上法庭。

这在两个方面应该引起我们的重视。

一是“民告官”虽然使政府机关有失脸面，但这个难堪的代价换来的却是民主与法制的张扬，充分说明了广大人民群众法制意识在不断提高，我国的民主与法制建设正在“提速”。

二是各级政府和行政部门应该反思自己的工作，从立法、执法、监督各个环节查找存在的问题，在如何为民行政、依法行政上下功夫，切实在行政实践中做到“不乱作为”和“不作为”。

二、行政不作为行为与政府信用（一）行政不作为行为的危害行政不作为就是指行政主体有积极实施行政行为的职责和义务，能够履行而未履行或拖延履行其法定职责的状态。