质量技术监督依法行政经验交流

质量技术监督依法行政经验交流

依法治国，建设社会主义法治国家质监，是国家质检总局确立的质监执法监管目标。如果说依法行政是实施这一目标的核心，那么质监依法行政的关健是依程序法办事。随着法治质监进程的推进，行政程序已逐步成为人们关注的问题。行政程序与依法行政的关系如何？如何通过健全行政程序的途径来严格依法行政？本人对此作粗浅的探讨。

一、重实体轻程序是当前影响质监依法行政的重要原因

自从党的十八大以来，虽然质监行政法制建设成绩斐然，但它相对于我国经济、民事和刑事等方面的法制建设仍比较落后。这种落后最重要的表现就是：

（1）执法中重实体轻程序，重事后程序轻事前、事中程序。质监行政立法多只注重解决行政前的实体问题，如行政机关的权限、职责，行政相对人的权利、义务，行政行为的条件、标准等；而忽视对相应程序上的规范，如对行政的方式、步骤、时限，行政机关的程序义务，行政相对人的程序权利等，在有关立法中很少规定。在现有行政程序规范中，多只是涉及监督和救济，而很少规定事前、事中的程序，如行政公开、事前听取相对人意见、向相对人说明理由、作出行

政行为过程中举行听证等。

（2）执法中程序概念意识淡薄。不少人认为依法行政只是依照实体法办事，甚至片面认为行政执法只是依照法定职权，对法定程序无关紧要；违反法定职权才是违法，违反法定程序不算违法。这些问题严重地影响质监依法行政。

造成有法难依，有法不依。我国制定了不少质监法律。可以说，社会主义质监法律体系框架已基本形成，领域已基本做到了有法可依。但我国的法律执行得不是很好，不依法行政的现象普遍存在。其原因之一就是不重视行政程序法，可操作性差。以至有法难依，有法不依。

有碍公民行使正当权利。依法行政不仅是对行政机关的要求，也是对行政相对人的要求。由于行政程序的不健全，法律上虽然规定了对行政相对人的实体权利，但难以实现。而行政机关必须履行的义务也没有很好履行。然而程序规范的不完善使得对行政相对人在行使权利时受到不同程度的限制；对行政机关答复时间没明确规定，使对行政相对人不知何时实现其权利；对办理条件不作界定，使对行政相对人不知怎样实现其权利。由此可见，公民只有在实体上和程序上的权利才是全面的，才能更好依法行政。

影响对行政行为的有效监督。质监依法行政是法律正义、社会正义的表现，由于在行政管理活动中行政机关是管理者，相对一方是被管理者，行政机关这种法定地位具有我命令你服从的特权性质。在这种强弱不平衡的情况下，保护的重点只能是行政相对人，对行政自由裁量权缺乏有效监控，因此对行政行为还算不上真正有效监督，各种不依法行政、滥用职权的现象时有发生，影响法律正义的实现。例如，对各种“三乱”现象，从中央到地方虽然一再进行专项治理，但还没有得到有效根治，其原因之一是程序监督不够力度，再如《中华人民共和国计量法》虽然是我国较为完善的行政法，但它多只注重保持行政管理的效率，而对权力制约、防止行政权滥用和保持相对人的合法权益却有所忽视。如为保持处罚裁决和处罚执行的效率，规定了一系列有关的程序，包括规定对轻微违法行为的当场处罚等，然而另一方面该法对质监机关及其工作人员为进行行政处罚行使调查权、取证权、裁决权、强制执权等都没有规定相应完善的制约程序，如调查权与裁决权分离、调查取证应出示相应的证件等。

二、质监依法行政的关键是依法定程序办事

质监法治的基本原则主要就是程序规则，法治的关键是程序问题，依法行政的核心是依程序办事。在市场经济体制下要特别强调依照法定程序办事，按照预设的程序规则行为。

1、健全行政程序是落实质监依法行政的有效途径。社会主义法制的内涵包括有法可依，有法必依，执法必严。违法必究。简单说，就是有法可依，依法办事两大部分。现在国家制定了不少质监法律，无法可依的局面大为改观，当务之急是要花大力气使已有的质监法律得到实施、遵守，即做到依法行政。如何寻找这一途径？健全行政程序是必然选择。因为：其一，实体不能取代程序。行政程序，是由行政行为的方式和步骤；按一定时限和顺序构成的行为过程，它包括时间和空间两方面。空间，指行政行为的步骤、方式和形式；时间，指行政行为各步骤的时间及其相互间的顺序。如果没有程序，实体规定就等于零。从这一意义上说，没有程序也就没有实体，正如没有形式也就没有内容一样，实体法要使之得到落实，就必须健全程序尤其是行政程序。其二、对法律价值的评价，不能仅从实体内容本身去评判，而更应从程序方面去判断。法律的价值只有在实施过程中才能得到体现。其三、一切实体上的弊端都必须最终在程序上得到解决。例如，法律赋予质监执法人员一定的查扣物品、封存物品的权力，是必要的，但它又可能给执法人员带来执法不公等弊端。要克服这些弊端不能靠削减其实体权力来解决，而必须要运用程序上的规范来解决，查扣案件和标准，监督审批环节等。程序的完成过程就是法治的实现过程，也是依法行政的具体过程。

2、健全行政程序是提高行政质监水平的关键。在质监行政机关和相对人这对矛盾中，质监行政机关是矛盾的主要方面，它能否依法

行政是主要的。如何提高质监依法行政的水平是现代管理的根本要求。行政程序是科学管理的方式和步骤的法制化，是科学性与法律性的统一。设置合理、科学的程序，将大大提高质监行政效率，保证质监行政行为的公正和正确。当然，行政程序法只是行政行为重要的法律，并不是要求所有行政程序都由法律规定。因此，行政权力必须依严格的要件进行，这样不仅使行政决定具有合法性、相对稳定性，而且强化了行政相对人对行政决定的服从感、认同感，从而达到提高质监行政效率的目的。

3、严握行政程序是质监行政机关依法行政的重要手段。由于现实生活是无限丰富、复杂、多变的，法律规定总是有限的，不能包涵、括尽一切，因而法律赋予质监行政机关羁束裁量权的同时，也赋予自由裁量权，使行政机关在适用法律时针对不同情况作出不同的处理。如何对行政自由裁量权包括行政滥用职权的有效监控，便成为依法行政的重要内容。这需要严格遵守行政程序。形成程序权利义务，从而对行政行为起到监督制约作用。这种作用可表现在两个方面：一是防止滥用权力。行政职权具有法定性和有限性的特点，执行好程序规范则是维护这一特点的有力武器。每一种程序是对权力范围、权力行使方法、行使对象的界定，超出该范围或不按规定行使权力即属违法。例如，《质量技术监督行政办理程序》规定质监执法人员在检查时，必须先出示自己的执法证件，这是表明身份的程序。由于这一法律规定，被检查企业就取得了程序权利，有权要求质监人员出示执法证件；