质量技术监督依法行政经验交流

质量技术监督依法行政经验交流依法治国，建设社会主义法治国家质监，是国家质检总局确立的质监执法监管目标。

如果说依法行政是实施这一目标的核心，那么质监依法行政的关健是依程序法办事。

随着法治质监进程的推进，行政程序已逐步成为人们关注的问题。

行政程序与依法行政的关系如何？如何通过健全行政程序的途径来严格依法行政？本人对此作粗浅的探讨。

一、重实体轻程序是当前影响质监依法行政的重要原因自从党的十八大以来，虽然质监行政法制建设成绩斐然，但它相对于我国经济、民事和刑事等方面的法制建设仍比较落后。

这种落后最重要的表现就是：（1）执法中重实体轻程序，重事后程序轻事前、事中程序。

质监行政立法多只注重解决行政前的实体问题，如行政机关的权限、职责，行政相对人的权利、义务，行政行为的条件、标准等；而忽视对相应程序上的规范，如对行政的方式、步骤、时限，行政机关的程序义务，行政相对人的程序权利等，在有关立法中很少规定。

在现有行政程序规范中，多只是涉及监督和救济，而很少规定事前、事中的程序，如行政公开、事前听取相对人意见、向相对人说明理由、作出行政行为过程中举行听证等。

（2）执法中程序概念意识淡薄。

不少人认为依法行政只是依照实体法办事，甚至片面认为行政执法只是依照法定职权，对法定程序无关紧要；违反法定职权才是违法，违反法定程序不算违法。

这些问题严重地影响质监依法行政。

造成有法难依，有法不依。

我国制定了不少质监法律。

可以说，社会主义质监法律体系框架已基本形成，领域已基本做到了有法可依。

但我国的法律执行得不是很好，不依法行政的现象普遍存在。

其原因之一就是不重视行政程序法，可操作性差。

以至有法难依，有法不依。

有碍公民行使正当权利。

依法行政不仅是对行政机关的要求，也是对行政相对人的要求。

由于行政程序的不健全，法律上虽然规定了对行政相对人的实体权利，但难以实现。

而行政机关必须履行的义务也没有很好履行。

然而程序规范的不完善使得对行政相对人在行使权利时受到不同程度的限制；对行政机关答复时间没明确规定，使对行政相对人不知何时实现其权利；对办理条件不作界定，使对行政相对人不知怎样实现其权利。

由此可见，公民只有在实体上和程序上的权利才是全面的，才能更好依法行政。

影响对行政行为的有效监督。

质监依法行政是法律正义、社会正义的表现，由于在行政管理活动中行政机关是管理者，相对一方是被管理者，行政机关这种法定地位具有我命令你服从的特权性质。

在这种强弱不平衡的情况下，保护的重点只能是行政相对人，对行政自由裁量权缺乏有效监控，因此对行政行为还算不上真正有效监督，各种不依法行政、滥用职权的现象时有发生，影响法律正义的实现。

例如，对各种“三乱”现象，从中央到地方虽然一再进行专项治理，但还没有得到有效根治，其原因之一是程序监督不够力度，再如《中华人民共和国计量法》虽然是我国较为完善的行政法，但它多只注重保持行政管理的效率，而对权力制约、防止行政权滥用和保持相对人的合法权益却有所忽视。

如为保持处罚裁决和处罚执行的效率，规定了一系列有关的程序，包括规定对轻微违法行为的当场处罚等，然而另一方面该法对质监机关及其工作人员为进行行政处罚行使调查权、取证权、裁决权、强制执权等都没有规定相应完善的制约程序，如调查权与裁决权分离、调查取证应出示相应的证件等。

二、质监依法行政的关键是依法定程序办事质监法治的基本原则主要就是程序规则，法治的关键是程序问题，依法行政的核心是依程序办事。

在市场经济体制下要特别强调依照法定程序办事，按照预设的程序规则行为。

1、健全行政程序是落实质监依法行政的有效途径。

社会主义法制的内涵包括有法可依，有法必依，执法必严。

违法必究。

简单说，就是有法可依，依法办事两大部分。

现在国家制定了不少质监法律，无法可依的局面大为改观，当务之急是要花大力气使已有的质监法律得到实施、遵守，即做到依法行政。

如何寻找这一途径？健全行政程序是必然选择。

因为：其一，实体不能取代程序。

行政程序，是由行政行为的方式和步骤；按一定时限和顺序构成的行为过程，它包括时间和空间两方面。

空间，指行政行为的步骤、方式和形式；时间，指行政行为各步骤的时间及其相互间的顺序。

如果没有程序，实体规定就等于零。

从这一意义上说，没有程序也就没有实体，正如没有形式也就没有内容一样，实体法要使之得到落实，就必须健全程序尤其是行政程序。

其二、对法律价值的评价，不能仅从实体内容本身去评判，而更应从程序方面去判断。

法律的价值只有在实施过程中才能得到体现。

其三、一切实体上的弊端都必须最终在程序上得到解决。

例如，法律赋予质监执法人员一定的查扣物品、封存物品的权力，是必要的，但它又可能给执法人员带来执法不公等弊端。

要克服这些弊端不能靠削减其实体权力来解决，而必须要运用程序上的规范来解决，查扣案件和标准，监督审批环节等。

程序的完成过程就是法治的实现过程，也是依法行政的具体过程。

2、健全行政程序是提高行政质监水平的关键。

在质监行政机关和相对人这对矛盾中，质监行政机关是矛盾的主要方面，它能否依法行政是主要的。

如何提高质监依法行政的水平是现代管理的根本要求。

行政程序是科学管理的方式和步骤的法制化，是科学性与法律性的统一。

设置合理、科学的程序，将大大提高质监行政效率，保证质监行政行为的公正和正确。

当然，行政程序法只是行政行为重要的法律，并不是要求所有行政程序都由法律规定。

因此，行政权力必须依严格的要件进行，这样不仅使行政决定具有合法性、相对稳定性，而且强化了行政相对人对行政决定的服从感、认同感，从而达到提高质监行政效率的目的。

3、严握行政程序是质监行政机关依法行政的重要手段。

由于现实生活是无限丰富、复杂、多变的，法律规定总是有限的，不能包涵、括尽一切，因而法律赋予质监行政机关羁束裁量权的同时，也赋予自由裁量权，使行政机关在适用法律时针对不同情况作出不同的处理。

如何对行政自由裁量权包括行政滥用职权的有效监控，便成为依法行政的重要内容。

这需要严格遵守行政程序。

形成程序权利义务，从而对行政行为起到监督制约作用。

这种作用可表现在两个方面：一是防止滥用权力。

行政职权具有法定性和有限性的特点，执行好程序规范则是维护这一特点的有力武器。

每一种程序是对权力范围、权力行使方法、行使对象的界定，超出该范围或不按规定行使权力即属违法。

例如，《质量技术监督行政办理程序》规定质监执法人员在检查时，必须先出示自己的执法证件，这是表明身份的程序。

由于这一法律规定，被检查企业就取得了程序权利，有权要求质监人员出示执法证件；质监人员承担了程序义务，必须出示自己的执法证件。

如果人员侵犯企业的程序权利，同样是违法行为。

行政诉讼法规定，可以对此提起诉讼，程序违法是构成具体行政为被撤销的理由，从而对质监人员依法行使权力实行有效监督。

二是防止行政机关失职。

行政机关在享有某一职权的同时，就承担了合法行使职权的义务即职责，行政机关不能放弃职权，否则就是失职。

通过落实行政程序，可使行政机关受到严格的监督，不致于失职。

例如法律规定行政机关对企业申请许可证的行为必须在规定时间内答复，企业就有权力要求行政机关在法定时间内答复的程序权利，该机关就承担了答复的程序义务。

如果行政机关工作人员擅自放弃职权，不履行法定职责时，上级行政机关或权力机关将追究其失职的责任；企业也可以向人民法院提起行政诉讼。

4、健全行政程序是依法行政的重要保障。

行政程序一方面为行政权力的行使设定了严格的规则，行政权力尤其是自由裁量权的行使被限定按事先设计好的公正合理程序进行，起到防止侵害相对人合法权益的作用。

另一方面，行政程序又为企业提供了程序权利。

一般来说，行政程序对行政机关来说是义务性的，而对行政相对人来说则是权利性的。

例如听证程序就是使当事人拥有听证权，可以申辩和质证，并有得到通知权、申请回避权、委托代理人权等。

行政相对人通过这些程序权利来保障实体权利，从而保持了行政与相对人权利的大体平衡，公民更好依法办事。

三、全面推行行政程序制度，落实质监依法行政依法行政重在程序办事，因此落实依法行政必须树立重视行政的民主程序意识，尤其是行政人员要带头遵守行政程序，国家要加强行政程序立法，各级行政机关要重视程序制度建设，要根据行政事项的性质、内容设定一系列具体、适当的程序制度，规范行政权力的运行。

当前应看重健全和执行以下行政程序制度：1、实行职能分离制度。

为了加强权力制约，防止行政机关及其工作人员以权谋私、滥用权力、侵犯相对人合法权益，必须将行政机关内部的某些相互联系的职能加以分离，使之分属于不同的机关或不同的工作人员掌握和行使。

例如我国《行政法》就规定了两种职能分离制度：一是办案与决定处罚相分离；二是罚款决定的机关与收缴罚款的机关相分离。

由于罚款这一行政处罚具有特殊性，极易导致各种形式的腐败，因此该法规定，除个别情形外，作出罚款决定的机关不得自行收缴罚款，当事人在规定的时间内到指定的银行交纳罚款。

同时罚款必须全部上交国库，任何行政机关和个人不得以任何形式私分和截留。

这样不仅可以防止质监部门违规执法现象的发生，也有利于行政决定的公正、准确。

2、执行简易程序和普通程序分离制度。

设定行政程序不仅要保障公民的权利，而且要提高行政效率，即行政程序的严格程度取决于行政行为影响到的相对人的权益和行政程序本身对社会公共利益的影响之间的关系。

因此必须要对不同的行政行为规定严格程序不同的行政程序；简易程序与普通程序。

对一些影响当事人利益较少的行政行为可设定简易程序，以有利于提高行政效率，应付简单化的行政管理。

当然简易程序简便，可以当场作出决定，但执法者也必须出示执法证件，填写预定格式、编有号码的行政决定书。

对影响当事人利益较大的行政行为才应严格执行普通程序，这一程序应有严格的调查、质证、申辩、决定、送达等规定。

普遍程序与简易程序要相互分离，按不同条件分别适用。

3、充分说明处罚理由。

说明理由是指行政机关作出涉及相对人权益的决定、裁定、特别是作出对相对人权益不利影响的决定、裁定，必须在决定书、裁定书中说明根据（法律、法规根据或政策根据）和理由（事实证据和有关分析说明等）。

说明理由不仅是质监执法行政的要求，而且有利于相对人更好地理解相应的行政行为，从而使相对人更好地理解相应的行政行为，从而减少行政机关执行公务的困难和阻力，以提高行政效率，保证法律和政策的顺利实施，落实依法行政。

4、落实不单方接触制度。

行政机关某一行政事项同时对两个或两个以上相对人作出行政决定或行政裁决，不能在一方当事人不在场的情况下单独与另一方当事人接触（包括接受一方当事人的宴请，在家接待一方当事人的求见等）和听取其陈述，接收其证据。

不单方接触也包括行政处罚裁决机构就相对人违法行为作出处罚决定的过程中，不能在被处罚人不在场的情况下，单独与调查违法行为和提出投诉的行政机构或工作人员私下商量，交换意见和讨论处罚内容。