重构中国行政司法制度

重构中国行政司法制度

行政司法是指行政机关根据法律的授权，按照准司法程序审理和裁处民事和行政争议或纠纷，以影响当事人之间的权利、义务关系的行政法律制度。它是国家权力结构及其运行的重要表现，也是公力救济制度的重要组成部分。目前学术界的研究主要侧重于对西方行政司法制度的介绍、比较，而对我国行政司法的存在意义、制度缺陷缺乏宏观审视。本文试图从行政司法的必然性出发，分析我国行政司法的困境，进而提出重构我国行政司法的建设性意见。

一、行政司法制度的历史必然性

洛克、孟德斯鸠等启蒙思想家的三权分立理论对西方资本主义国家的影响是广泛而深刻的。在自由资本主义时期，行政、司法与立法权分属于三类泾渭分明的国家机构中，彼此之间很少跃雷池一步。直到1892年美国大法官哈伦还认为：国会不能授出立法权……是一个公认的原则。这个原则对维护依宪法而成立的政府体系的完整性是十分重要的。”[1]P33掌控着国家行政权力的政府只是社会大剧院的看守者，是公民自由的守夜人。“管得最少的政府就是好政府”是行政职能根本价值理念。行政机关同时兼有立法和司法权能被视为离经叛道、不可思议。然而，从19世纪下半叶以来，为适应日趋垄断的经济形式，国家权力结构的矛盾运动出现了新的态势，即表现为行政权急剧扩张的结构态势。政府及其行政职能不再扮演消极的“守夜警察”角色，

它从“政治侍女”的地位一跃上升到政治牛耳之位。

管制行政的出现，标志行政权逐步向社会生活和经济领域推进。特别是由于席卷整个资本主义世界的经济危机的打击，人们对古典自由市场机制的完美神话的迷信己经破产，主张政府对市场进行有效干预的凯恩斯经济理论占据了上风，要求政府对经济和社会进行有效管制的呼声日益高涨，行政权向经济和社会领域扩张和渗透进一步加剧。在美国，到20世纪80年代末期各类管制机构多达48个，[2]涉足金融证券、工商业、贸易、交通、消费、劳动、环境等各个领域。在英国，虽然政府管制机构的发展没有美国那么引人注目但为数也不少，如1834年的济贫法委会、1857年的默西港口和码头委员会、1908年的伦敦港务局、1919年的森林委员会、1933年的伦敦旅客运输局等等。[3这些新成立的公法人或管理社会事务、或经营国有企业，或推行福利政策，全面介入经济和事务。

行政活动领域的急剧扩张，引发了人们对传统分权制衡理念的反思，不同权力实行一定程度的相互交融与合作是资本主义发展的客观现实需要。人们普遍接受这样的观念:行政、立法和司法三权不仅要分立，还要适度交叉，相互渗透和融合，同时在分立中也注意彼此配合、合作。其实早在美国制宪时期，麦迪逊就曾提出过反对形式主义的分权原则。他认为所谓分权原则，只应是反对一个政府部门行使其它政府部门(立法和司法)的全部权力。这一思想深刻影响现代权力理

论。功能主义分权原则的主张者提出，分权原则只应在最上层(中央)各权力机构严格分权，而在下层政府机构则视职务需要而可以容许三权适当混合，但以不破坏上层机构的权力平衡为准度。施瓦茨则干脆指出：如果我们在私人生活中成立一个机构来管理某一产业的话，那么它就不可能采用孟德斯鸠主张的方式。同样，在严格的三权分立条件下，也不能有效地进行工业管理。”“由于当代复杂社会的需要，行政法需要拥有立法职能和司法职能的行政机关，为了有效的管理经济，三权分立的传统必须抛弃。”[1]P249配置适度的立法和司法功能是现代行政活动的现实和理论的需求。

基于现代行政活动的特征和对传统分权理论的反思，分享部分裁判功能(行政、民事和经济)的行政司法权应运而生。正如施瓦茨所指出的：无论过去的情形如何，现在行政机关应当具有审理所有类型民事案件的裁判权。立法机关可以授予行政机关非刑事的裁判权，没有任何合理的不可逾越的界线不许可它这样做。”[1]P61在美国，第一个具有司法权的大型行政机关是1914年根据授权法而设立的联邦贸易委员会，它被授予裁决商业中不公平竞争案件的权力。此后行政机关行使司法权顺理成章。在普通法院享有崇高地位的英国，行政司法制度表现为大量行政裁判所的设立。人们通常把1846年的铁路委员会和1873年的铁路与运河委员会作为早期裁判所的例子印证，然而，根据1908年《老年退休基金法》和1911年《国民保险法》所设立的裁判所才是真正的现代意义的行政裁判所。到1971年《裁判所和调

查法》通过时，裁判所己达五十多种，如果把各种裁判所地方分支机构加在一起，总数超过了二千。[4]在澳大利亚，新行政法的产生，是行政司法制度得到长足发展，建立起了专门处理民事案件的专业行政裁判所，如工业裁判所、贸易裁判所和医疗裁判所等。在日本，20世纪中期以后，在特定领域，出现了行政性非诉讼纠纷解决机制，如建立了公海调整委员会、建筑工程纠纷审查委员会、交通事故裁定中心等机构。尽管各国构建的行政司法制度在名称、程序、强制性效力及与行政机构的隶属关系方面体现国情差异，但都表明了一个不可辩驳的事实:行政机关可以而且应该以中立第三人的身份裁决特定领域的争议和纠纷，分享部分司法功能。

在我国，尽管没有三权分立的理论传统极其权力结构的演变，但社会主义国家权力诞生的历史背景即决定了行政司法权的必然产生。行政调解、行政复议、行政仲裁和行政裁决作为我国行政司法权的基本表现形式事实上在建国初就开始形成了。在长期的行政活动和司法实践中，我国行政司法权发挥了重要的作用。那么，在由集权的计划体制向较自由的市场经济体制转变(与西方由自由市场体制向政府干预的转变刚好相反)后，我国的行政司法权是否有存在的必然性呢?回答是肯定的：第一，行政司法是人类法制理论和实践的成果，是法治国家“司法利用(AccesstoJustice)第三次浪潮”[gP724的必然产物。第二，行政权力适度的司法化扩张，不仅不会导致行政权的无限膨胀，相反是高效而有限的政府的重要内涵。不仅不会导致权力结构恶性破坏，

相反正是现代权力体系矛盾运动中的自我调整。第三，行政司法制度尽管缘起于西方三权分立制衡国家，然而我国呈现的专业化分工的多元化社会特征、我国人民法院诉讼压力大、诉讼效率不高的司法环境、过分依赖行政权力的法律心理都要求建立诸如行政司法的多元纠纷解决机制。这种法制诉求在WT0的新环境下将表现更为强烈。

二、中国行政司法的困境

如前所述，以行政复议、行政调解、行政仲裁和行政裁决为基本形式的我国行政司法体系很早就建立了，然而，由于计划经济和高度集中统一的政治体制的决定和影响，人们习惯于沿用一般行政手段和行政程序来解决争议，使得原本应具有高度法律性、体现司法程序性的行政司法缺乏深厚的存在和发展的土壤，长期以来我国的行政司法在规模和制度化、法律化方面停留在较低的层面上。上世纪80年代以后，由于改革开放、发展商品经济和社会主义民主与法制建设的需要，在法律重建的大环境下，有关行政复议、行政调解、行政裁决和行政仲裁的法律、法规和规章陆续出台，行政司法开始步入制度化、法律化的新进程。改革开发以来，行政司法在解决争议、保障当事人合法权益和促进社会稳定等发挥了一定积极的作用。但是总的来说，我国行政司法制度并未完全摆脱计划体制和人治行政的影响，制度化和法律化还较低，远未完全成熟定型，在WT0的新环境下和行政方式的转型中体现其不适应性，在理论和实践上都存在着急待解决的问