不稳定因素及思考

2002年3月22日第17期重大工程建设中不稳定因素的成因及对策思考中共丽水市委副书记焦光华随着‚十五‛计划的实施，特别是撤地建市后，丽水赶上了大建设、大开发、大发展的好时机。

城市化进程积极推进，基础设施建设加大了力度，一大批重大工程项目开始启动，有力地推动了我市经济社会的跨越式发展。

2001年，全市共安排投资5000万元以上重大工程建设项目44个，累计完成投资32亿元以上，这是丽水历史上前所未有的。

重大工程建设涉及资源配臵和利益格局的重新调整，关系到成千上万老百姓的切身利益，如果处臵不当，容易引发不稳定因素，影响发展大局。

因此，市委和市综治委高度重视，今年以来组织市、县两级政法委以及与建设项目有关的职能部门，对我市高速公路二期工程、丽水市防洪工程、遂昌应村水利枢纽工程、景宁英川水电站等10多个重大工程项目进行了专题调研。

从调查情况看，重大工程建设中反映出来的一些不稳定因素，有一定的代表性，应引起各级领导的高度重视。

一、我市重大工程建设中的不稳定因素及其成因值得引起关注稳定是发展的前提。

重大工程的维护稳定工作是社会主义精神文明建设的重要组成部分，其核心是为重大工程建设创造良好的社会秩序。

如果稳定问题解决不好，就会影响重大工程建设的顺利进行，给地方和业主带来难以弥补的经济损失，严重的甚至会损害党和政府的威信，造成不可低估的社会危害。

调查情况表明，我市重大工程建设的稳定问题从整体上看，主流是好的。

综合我们对10多个重大工程项目的调查，当前重点工程建设的稳定问题大体上有以下三种状况。

一是重大工程建设前期工作细致深入，政策到位，维护稳定工作措施有力，没有发生群体性事件和刑事、治安案件，工程建设进展顺利。

这样的在建项目约占调查总数的35.6%。

如龙泉市青瓷宝剑工业园区、松阳县城市防洪工程、青田县自来水改建工程、缙云县黄龙路二期及配套工程等均未发生影响稳定的事件。

二是重大工程前期工作比较充分，思想政治工作比较深入，维护稳定工作基本适应工程建设的要求，能做到不出大事，小事及时化解，矛盾不上交，有问题及时解决，工程建设进展基本顺利。

这样的在建项目约占调查总数的39.3%。

三是重大工程前期工作不够充分，有些政策不落实，群体性事件频繁发生，引发刑事或治安案件，经过大量艰苦细致的思想政治工作，才解决了有关问题，但影响了工程建设的进度。

这样的在建项目约占调查总数的25.1%。

重大工程建设项目投资大、工期长、涉及面广，稳定工作不可小视。

从调查情况看，一些重大工程建设项目由于在决策部署、调查研究、宣传发动、政策处理、治安管理等环节工作不到位，引发不少不稳定因素，使工程建设不能按期竣工。

据信访部门统计，2001年共发生到市委、市政府集体上访270批5971人次，其中与重大工程建设有关的集体上访达67批1111人次，分别占总数的24.8%和18.6%。

当前，我市重大工程建设中的不稳定因素的表现及成因主要是：1、政策处理不到位引发社会不稳定。

水利、交通、城市建设等工程项目涉及移民、土地征用和山林、耕地、农作物补偿等个人或集体的利益再调整，稍有处理不当，就会引发矛盾纠纷，甚至发生群体性闹事、斗殴等社会不稳定事件。

据市公安局2001年2-3月对群体性事件预警排摸，排出预警性群体事件53起，其中涉及土地征用、拆迁安臵21起，占39.12%。

一是移民安臵不到位引发群体性闹事。

如由浙江广厦集团等投资3.2亿元的景宁英川水电站项目，牵涉木耳口、郑元、半岭三个村255户922多名移民，由于移民政策出台后，移民地点未及时落实，随着建房价格的上涨，移民对原建房补偿政策不满，引发了数百人多次冲击电站指挥部和镇政府，集体上访和越级上访事件。

二是土地征用补偿标准不规范引发矛盾纠纷。

如金丽温高速公路建设中，在莲都区水阁镇柴岗圩自然村建收费站和公路养护中心的征地价格与在该村的料场（高速公路建设项目的服务设施）征地价格差距甚大，引起村民强烈不满。

三是工程建设中未能及时恢复老百姓原有的道路、桥梁等公共设施，或对影响群众生产、生活用水和对山地、青苗损害的补偿不及时，都容易造成老百姓的不满，引发矛盾纠纷。

如青田县方山乡奇云山水库引水工程建设中，围绕如何共享水资源等问题，温州市瓯海区北林洋乡的村民多次干扰电站建设，双方协商未果，发生聚众打砸事件，造成方山乡电站变压器、压风机等施工设施被毁，引起省有关领导的高度重视。

后经省有关部门和市、县的多次协调，事情才得到妥善解决。

2、思想政治工作不深入引发社会不稳定。

由于一些重大工程项目事前宣传不够，有些地方的基层干部求发展心切，对群众的理解和接受程度估计过于乐观，不善于对群众做过细的思想政治工作，好事未办好，导致一些农民群众产生对立情绪。

如莲都区碧湖镇石牛生态示范园区建设项目，推行土地使用权流转，实行集约化经营，本身是件大好事，但在少数村民还不愿出租承包地，且抵触情绪较大的情况下，没有进一步做过细的思想政治工作，而是不恰当地组织了强行开工，致使矛盾激化。

后经区委、政府协调，做了大量工作，方得到妥善解决。

又如：遂昌县应村水利枢纽工程建设前期，由于宣传工作不够深入，移民对安臵政策了解不深不透，认为自己的合法权益受损，对立情绪很大，采用破坏施工等手段进行发泄，后引起党政的高度重视，派遣得力的工作组进村入户做思想工作，帮助群众排忧解难，一件件地解决各种具体问题。

经过半年努力，终于取得移民的理解支持，使激化的矛盾得到妥善解决。

3、业主（承包方）与群众的关系处理不当引发社会不稳定。

一些业主没有很好地处理经济效益与社会效益的关系，求富心切，质量意识和群众观念淡薄，对群众的切身利益考虑较少，未采取积极的措施解决工程施工给当地群众造成的各种损失，因而引发了一些不该发生的矛盾纠纷。

一是承建方质量意识淡薄，使国家和人民群众的生命财产受到重大损失。

如：今年年初，因义乌某交通工程公司等承建方质量意识淡薄，致使228省道景（宁）泰（顺）公路改建工程4标段52K+980M处，一座正在施工的石拱桥，突然发生倒塌，造成民工8人死亡、15人受伤。

二是业主不愿承担公共设施恢复费用引起矛盾纠纷。

景宁顺利电站自98年动工后，业主与村民围绕库坪至沙坑机耕路、桥梁建设资金负担等问题，多次发行争执，并发生了两起撬坝事件，后经政府有关部门的多次协调，才得到妥善解决。

三是因业主拖欠民工工资引发矛盾纠纷。

如2000年9月松阳县过境公路工程建设中，由于工程承包方拖欠民工工资和损失农作物等问题引发群体性械斗，因有关部门措施得力，及时疏导，才避免了一起恶性案件的发生。

4、社会治安综合治理措施不力引发不稳定因素。

一是流动人口管理不到位引发刑事、治安案件。

从调查情况看，外来民工流动人口管理不规范已成为影响重大工程建设稳定的潜在因素。

我市重大工程建设的参与者大多来自四川、安徽、江西等省和本省其他市县。

据统计，外来务工人员约占工程建设人员的80%。

由于对外来务工人员缺乏有效管理，在金丽温高速公路等工程建设中，时有发生以地域为帮伙的打工仔因矛盾纠纷演变成群体打架斗殴事件或盗窃等案件。

二是对施工用爆炸物品管理不严引发治安案件。

如：个别县的水电工程建设中，出现民用炸药被盗事件，经动用大量警力，才得以及时追缴破案。

三是基层组织缺乏战斗力，对违法犯罪现象打击不力导致矛盾复杂化。

有些承担重大工程建设项目的乡镇村，由于基层党组织的凝聚力不强，主要负责人在群众中威信不高，不敢大胆抓、大胆管，造成一个地方正气不旺，歪风盛行，群众工作难开展，对损害国家集体利益的违法犯罪现象打击不力，造成工程建设中许多政策难到位，矛盾更加错综复杂。

如庆元县大岩坑电站建设和遂昌县应村水利枢纽工程建设前期工作中就遇到类似情况。

5、机制不健全引发社会不稳定。

重大工程建设中的不稳定因素，从深层次分析，大多是由于我们目前对重大工程项目还缺乏一套科学配套的管理机制。

一是缺乏‚业主围绕项目转‛的运行机制。

有的地方求发展心切，找业主‚饥不择食‛，一些工程项目前期准备工作不到位，往往是业主搞（项目）包装，政府发批文，缺乏科学的评估、严格的规划论证、合理的包装、规范的市场化运作，从而导致仓促上马，政策处理滞后，造成许多后遗症。

如景宁顺利电站不‚顺利‛，就是如此。

二是缺乏统筹兼顾的结合渗透机制。

一些重大工程建设项目的业主由于一手抓工程建设，一手抓稳定的‚两手抓‛意识不强，没有把维护稳定工作有机地渗透到关心群众的切身利益、政策处理和环境整治之中，分工不明确，责任不到位，从而导致不稳定因素快速积聚，使工程建设和维护稳定工作陷入被动的境地。

三是缺乏必要的社会渲泄和预警机制。

社会渲泄机制是对社会不稳定因素的泄流。

从调查情况看，一些工程项目之所以会发生群体性事件的重要原因，就是群众的意愿表达渠道不畅通，群众的意愿得不到尊重，民主协商对话制度不健全，老百姓有苦没处诉，有意见没处提，从而采取过激的行为以期引起上级重视。

此外，重大工程建设中，对老百姓关切的热点问题调查不及时，缺乏掌握排摸的有效途径，矛盾纠纷的及时调处不力，预警机制不完善，信息不灵，情况不明，也是导致一些重大工程建设引发不稳定因素的重要原因。

二、要把重大工程建设中的稳定问题作为系统工程来抓抓好重大工程建设中的维护稳定工作是一项复杂的系统工程，事关大局，举足轻重。

各级党委、政府必须将重大工程建设的维护稳定工作摆上重要议事日程，高度重视，认真研究，妥善解决。

我们认为，要进一步做好重大工程建设中的维护稳定工作，必须注意把握以下几个方面：1、领导重视，科学决策。

重大工程建设是千秋大业，关系国计民生，对推进一方经济和社会的发展起着重要的作用，所以，各级党委、政府都非常重视，把它们作为民心工程，形象工程来抓。

这就要求我们，在重大工程项目决策前，必须进行广泛的调查研究，自下而上、广泛听取专家、干部和群众的意见。

决策中要进行科学的论证，合理布局，统一包装，依法行政。

要正确处理近期与长远、个人与国家、发展与生态等关系，既超前又不违背客观规律和当地实际，对涉及群众利益的诸多问题要充分考虑周全。

决策后要统一思想，形成共识，有关部门要齐心协力抓好落实。

政策处理中要为群众排忧解难，及时化解矛盾。

2、确保质量，加强监管。

确保工程质量是抓好重大工程建设稳定工作的关键。

必须把加大重大工程建设的监管和执法力度，作为保证重大工程建设顺利进行的重要环节来抓。

依照‚谁决策，谁负责‛的原则和‚谁投资，谁受益，谁承担风险‛的要求，进一步强化‚终生责任追究‛对重大工程建设的制约。

一是政府职能部门要从项目的选择、立项、审批、招投标、施工、验收等方面，从源头上制约，机制上严把质量关，定期督促、检查，不断规范项目法人和施工单位的管理，提高工程质量和用工水平。

二是施工单位要健全制度、完善内部管理，做到有章可循、违规必罚。