第六章 五代、宋的行政管理

补充：五代时期 行政执行的随意性和混乱性
由于五代政局变化无常， 由于五代政局变化无常，臣下在执行命令时往往先 揣摸君主意图或视君主控制力强弱再决定执行的态 度。 例如，后梁皇帝朱温病重时，疑忌其子朱友珪， 例如，后梁皇帝朱温病重时，疑忌其子朱友珪，令 枢密使敬详宣旨中书门下，以朱友珪为外州刺史， 枢密使敬详宣旨中书门下，以朱友珪为外州刺史， 中书门下首鼠两端，拖延不办， 中书门下首鼠两端，拖延不办，给朱友珪争得发动 政变的时间。 政变的时间。
五代时期行政决策 的混乱及其原因和影响
影响： 决策过程的无序性在一定程序上使皇权得以 提高， 提高，导致了五代时期行政决策中皇帝个人 专断的盛行，各种会议制度均流于形式。 专断的盛行，各种会议制度均流于形式。 这一时期真正能对决策产生影响的是皇帝与 其亲信之间的密议， 其亲信之间的密议，这种密议由于缺乏群臣 集议所产生的集思广益的效应， 集议所产生的集思广益的效应，同时也由于 决策之后避开有封驳权的官员的审核， 决策之后避开有封驳权的官员的审核，常常 造成决策的失误。 造成决策的失误。
四监司
经略安抚司：俗称“帅司” 经略安抚司：俗称“帅司”，主持一路之军 务。 转运使司：俗称“漕司” 主管本路财赋。 转运使司：俗称“漕司”，主管本路财赋。 提点刑狱司：俗称“宪司” 提点刑狱司：俗称“宪司”，主管一路司法 工作。 工作。 提举常平司：俗称“仓司” 提举常平司：俗称“仓司”，主管本路赈灾 和茶、盐专卖事务，还负责推行新法。 和茶、盐专卖事务，还负责推行新法。也有 荐举、按察地方官之权。 荐举、按察地方官之权。
五代时期地方政府的行政体制
道：是节度使的辖区。掌握地方军政、政权、 是节度使的辖区。掌握地方军政、政权、 是节度使的辖区 财政以及人事权 州：是军政合一的政府。州之掌管仍为刺史， 是军政合一的政府。 是军政合一的政府 州之掌管仍为刺史， 多由武人担任。 多由武人担任 县：在军阀横行时期，县令的实际地位低于 在军阀横行时期， 在军阀横行时期 将领，县令也不得不依附藩镇， 将领，县令也不得不依附藩镇，难以真正依 法办事。 法办事。
宋代行政执行的严格性和程序化
首先，中枢机关有一套处理各类事务的严格程序， 首先，中枢机关有一套处理各类事务的严格程序， 对行政执行起着规范化的作用。 对行政执行起着规范化的作用。 其次，为保证作为行政决策结果的诏书能准确表达 其次， 皇帝的真实意图， 皇帝的真实意图，负责草诏的知制诰可在有疑问时 直接要求皇帝接见， 直接要求皇帝接见，以核实宰相代宣君命时是否准 确表达了皇帝的本意。 确表达了皇帝的本意。 第三，由于宋代地方实行分权制衡措施， 第三，由于宋代地方实行分权制衡措施，迫使地方 完全听命于中央， 完全听命于中央，再加上皇帝通过一系列监督机制 能较快地掌握地方政务执行情况， 能较快地掌握地方政务执行情况，故宋代各级地方 政府执行政令异常的严格。 政府执行政令异常的严格。
宋代宰相制度中的权力制衡原则
首先是集体宰相制体制不变； 首先是集体宰相制体制不变； 其次是法定的宰相职权（人事权、副署权、 其次是法定的宰相职权（人事权、副署权、 监督权、谏诤权）不变； 监督权、谏诤权）不变； 第三是宰相办公机构为中央政府机构不变。 第三是宰相办公机构为中央政府机构不变。 宋代权相迭出，却始终未能形成篡夺之局， 宋代权相迭出，却始终未能形成篡夺之局， 其主要原因就在于坚持了宰相权力制衡原则。 其主要原因就在于坚持了宰相权力制衡原则。
补充： 补充：通判
通判不是知州的佐副，更不是知州的属吏， 通判不是知州的佐副，更不是知州的属吏， 但权力很大， 但权力很大，可以直接向皇帝奏事以分知州 职权，并带有明显的监察官吏的性质。 职权，并带有明显的监察官吏的性质。 当时规定： 凡兵民、钱谷、户口、赋役、 当时规定：“凡兵民、钱谷、户口、赋役、 狱讼听断之事” 知州“宜与通判同裁之” 狱讼听断之事”，知州“宜与通判同裁之”。 州署的公文，必须由通判和知州联合署名， 州署的公文，必须由通判和知州联合署名， 方许行下” “方许行下”。 因此，宋代知州虽是一州之长， 因此，宋代知州虽是一州之长，但其权利却 因通判的设置而受到限制。 因通判的设置而受到限制。
第六章 五代、宋的行政管理
第一节 第二节 第三节 第四节 第五节 五代时期的行政管理 宋代中央政府的行政体制 宋代地方政府的行政体制 宋代政府施政过程与行政监督 宋代行政官员的管理
路的设置
在府、州之上增加路一级行政区划。 在府、州之上增加路一级行政区划。 路仅是一个遣使节的行政层级， 路仅是一个遣使节的行政层级，其本身十分 不规范： 不规范： ——一路中无主管机构 一路中无主管机构， ——一路中无主管机构，实行分权制管理方 式； ——四监司辖区并非完全吻合 四监司辖区并非完全吻合， ——四监司辖区并非完全吻合，交叉治理之 处甚多，且侧重于监察权； 处甚多，且侧重于监察权； ——监司长官职位的临时性 监司长官职位的临时性。 ——监司长官职位的临时性。
州、府、军、监
州、府、军、监为直隶中央的同级行政机构。 监为直隶中央的同级行政机构。 ——州是其中的主要组织形式。 ——州是其中的主要组织形式。 ——府设于首都、陪都、 ——府设于首都、陪都、军政要冲以及皇帝 即位前居住或任职之州。 即位前居住或任职之州。 ——军设于边境或关隘要低。 ——军设于边境或关隘要低。 ——监设于盐， 马匹产地。 ——监设于盐，铁，马匹产地。
五代时期行政决策 的混乱及其原因和影响
行政决策的混乱： 行政管理体制处于由隋唐三省宰相制向两宋 二府三司制转化的过渡形态。 二府三司制转化的过渡形态。 这种过渡性表现在行政决策上就是决策程序 中新旧两种体制因素的并存。 中新旧两种体制因素的并存。 新体制和旧程序一起运行， 新体制和旧程序一起运行，使行政决策呈现 出混乱局面。 出混乱局面。
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五代时期行政决策 的混乱及其原因和影响
原因：决策程序的混乱由行政机构职权的混 决策程序的混乱由行政机构职权的混 乱所致。 乱所致。 皇帝位控制决策过程， 皇帝位控制决策过程，有意将制诏权一分为 由枢密院、廷殿学士和中书舍人分掌。 三，由枢密院、廷殿学士和中书舍人分掌。 保持内外朝机构和人员共同执掌发令权和执 行权的状况。 行权的状况。 继续保持最重要的中枢决策机构枢密院官员 职务的临时差遣性质。 职务的临时差遣性质。
第六章 五代、宋的行政管理
第一节 第二节 第三节 第四节 第五节 五代时期的行政管理 宋代中央政府的行政体制 宋代地方政府的行政体制 宋代政府施政过程与行政监督 宋代行政官员的管理
五代时期中央政府的行政管理
五代时期是由隋唐三省宰相制向宋代二府三 司制的过渡时期。 司制的过渡时期。 中枢机构： 中枢机构： 枢密院—— ——掌握军政两方面的决策大权 枢密院——掌握军政两方面的决策大权 中书门下—— ——行政执行上的综理机关 中书门下——行政执行上的综理机关 三司使—— ——掌管财赋的专门机构 三司使——掌管财赋的专门机构
五代时期行政执行的 随意性和混乱性及其成因
1、五代时期政局的变化无常。中央政府更迭 中央政府更迭 频繁，使行政决策的稳定性大打折扣， 频繁，使行政决策的稳定性大打折扣，也使 官员在行政执行中自然要首鼠两端。 官员在行政执行中自然要首鼠两端。行政执 行呈现出有章不循的习惯。 行呈现出有章不循的习惯。 2、地方分裂割据的格局。各地节度使拥兵自 各地节度使拥兵自 重，各地还先后出现了十多个名符其实的格 局争取， 局争取，导致皇帝所作的决策在执行的空间 商受到极大的限制。 商受到极大的限制。
第六章 五代、宋的行政管理
第一节 第二节 第三节 第四节 第五节 五代时期的行政管理 宋代中央政府的行政体制 宋代地方政府的行政体制 宋代政府施政过程与行政监督 宋代行政官员的管理
行政决策
例行常朝 便殿议政 临时朝议
宋代皇帝决策权提高的表现
（1）表现在所有的会议形式都只是为皇帝作 出最后决断提供具体材料； 出最后决断提供具体材料；所有的会议决议 只有皇帝批准后才能成为有法律效力的决策。 只有皇帝批准后才能成为有法律效力的决策。 （2）还表现在皇帝亲自掌握重大机密要令的 发布权。由翰林学士草诏的内制， 发布权。由翰林学士草诏的内制，只有盖上 皇帝印玺才有法律效力。此外， 皇帝印玺才有法律效力。此外，皇帝还常常 在临草诏时临时改变早先与宰执大臣商量好 的方案，令大臣难以防范。 的方案，令大臣难以防范。
补充：五代时期 行政执行的随意性和混乱性
各地节度使与率军出征的将领对中央命令的 态度，则更是视自己与君主力量的强弱关系、 态度，则更是视自己与君主力量的强弱关系、 亲疏关系而定。君主如能控制军队， 亲疏关系而定。君主如能控制军队，与自己 关系较深，则服从不违，反之则拥兵自重， 关系较深，则服从不违，反之则拥兵自重， 甚至领兵相叛。 甚至领兵相叛。君主对这些拥兵将领也鲜能 依发令控制。 依发令控制。
补充：宋代的官职分离
宋代的官，只是用来标明其品秩、俸禄、 宋代的官，只是用来标明其品秩、俸禄、章 服的依据，而不掌实权，实权掌握在“差遣” 服的依据，而不掌实权，实权掌握在“差遣” 手里。担任实际事务的官员称职事官。 手里。担任实际事务的官员称职事官。宋士 大夫以获差遣为荣，不以居官为贵。 大夫以获差遣为荣，不以居官为贵。 这造成了各级官府层次重复，叠床架屋， 这造成了各级官府层次重复，叠床架屋，机 构空前庞大，使大批官员既无所事事， 构空前庞大，使大批官员既无所事事，又互 相牵制。 相牵制。
第六章 五代、宋的行政管理
第一节 第二节 第三节 第四节 第五节 五代时期的行政管理 宋代中央政府的行政体制 宋代地方政府的行政体制 宋代政府施政过程与行政监督 宋代行政官员的管理
二府三司制
二府三司制是宋代的中央行政体制。 二府三司制是宋代的中央行政体制。两宋时期的中 枢制度是由隋唐三省制演变而来。二府指枢密院、 枢制度是由隋唐三省制演变而来。二府指枢密院、 中枢门下，由中书门下处理日常行政事务， 中枢门下，由中书门下处理日常行政事务，枢密院 处理军政军令事务。另设三司使掌管财政， 处理军政军令事务。另设三司使掌管财政，三司使 又称“计相” 又称“计相”。 二府三司制是一种分类管理的格局， 二府三司制是一种分类管理的格局，皇帝掌握各类 事务的最后决策权。 事务的最后决策权。 二府三司制确实起到了加强中央集权的作用， 二府三司制确实起到了加强中央集权的作用，但过 分集权于皇帝又影响了国家机关整体职能的发挥。 分集权于皇帝又影响了国家机关整体职能的发挥。
五代时期的行政监察
行政监察流于形式。 行政监察流于形式。 设置了专门对付军事将领叛乱的军巡院和亲 军侍卫司， 军侍卫司，分别负责纠察京畿地区将领和禁 军。
五代时期行政官员的任用
最为切实可行的入仕途径是入幕。 最为切实可行的入仕途径是入幕。 五代皇帝在任命官员上实际上也是采用的一 种入幕方法，一凭亲信关系， 种入幕方法，一凭亲信关系，二凭事功与才 干。 各级主官也以此原则选拔下属， 各级主官也以此原则选拔下属，形成一种层 级式的个人选官制。 级式的个人选官制。
五代时期行政决策 的混乱及其原因和影响
影响：决策程序的混乱对君主集权十分有利。 决策程序的混乱对君主集权十分有利。 决策程序的混乱对君主集权十分有利 ——草诏权的分割使皇帝可以自由地选择草 ——草诏权的分割使皇帝可以自由地选择草 诏权； 诏权； ——发令权和执行权的混乱给皇帝提供了自 ——发令权和执行权的混乱给皇帝提供了自 由选择发令机构的余地； 由选择发令机构的余地； ——保持决策中枢官员的临时差遣性质更是 ——保持决策中枢官员的临时差遣性质更是 为了保证皇帝能够随时收回其授予的权力。 为了保证皇帝能够随时收回其授予的权力。
补充：宋代的中枢机构
宋代中书机构的设置在名目上略同于唐代中 书机构， 书机构，然因五代时期行政管理机构的职能 已发生许多变化，三省机构出令、封驳、 已发生许多变化，三省机构出令、封驳、执 行三环节相互制约的行政体制名存实亡。 行三环节相互制约的行政体制名存实亡。 由于差遣官员任职基本形成制度， 由于差遣官员任职基本形成制度，三省机构 的职官名称变为表示阶品的标识， 的职官名称变为表示阶品的标识，演变成 官员居其官不知其职”的现象。 “官员居其官不知其职”的现象。