新一轮电价改革的背景_理念及主要内容

宏观经济研究!""#年第$期

新一轮电价改革的背景!理念

及主要内容

刘树杰李才华

一!新一轮电价改革的背景

!一"先前电价改革所取得的进展

改革开放以来!我国电价体制一直处于变革之中!基本适应了国民经济和社会发展的要求!取得的主要进展可以概括为以下三点"

%#上网电价从无到有!从无序到初步规范$特别是%&’(年后推行的%还本付息电价&#%燃运加价&等项政策!对鼓励%多家办电&!增加电力产出!扭转我国长期存在的全面缺电局面!支持国民经济持续#快速增长!起到了关键性作用’!""%年后推行以%经营期电价&取代%还本付息电价&的政策!在促进电力企业加强管理#提高效率方面!也取得了一定的成效’

!#终端售价体系合理化有了长足的进展’主要表现为"(%)新的%目录电价&取代%多种电价&*(!)%东高西低&的地区差价形成*())峰谷分时电价+季节电价逐步推广’

)#管理权限高度集中的局面有所改观’通过长期的探索!初步形成了与体制现状相适应的决策机制!如政府管制与相关主体间的协调相结合#中央统一审批与委托地方管理相结合等’

!二"新一轮电价改革要解决的主要问题

一是价格监管的现代化’主要目标是"(%)以科学的理念为依据的兼顾效率与公平的电价体系*(!)明晰的监管规则*())运转有效的价格监管组织体系*(#)体现民主与法制的决策机制’

二是推进电力体制的市场化改革’上世纪&"年代以来风靡全球的电力体制改革!先期实施的国家虽具体做法各不相同!但均以市场化为基本取向’我国国情与上述国家大不相同!但走市场化道路也有其必然性" (%)发电环节竞争性市场结构与政府统一定价在体制上无法兼容’其结果必然是"以个别成本为基础的定价!在有效刺激供给的同时!也导致了成本失控和系统效率下降’特别是前几年的电力过剩!使两种制度的冲突更为突出’为进一步提高资源配置效率!必须在体制上做方向性的选择’(!)重回%垂直一体化&难以操作’经过近!"年的%多家办电&!独立发电公司已占据%半壁江山&!且数量众多!产权结构复杂!重回%垂直一体化&!利益关系调整难度太大’而此时又恰逢国外电力市场化改革如火如荼!决策层自然会选择市场化的解决办法’电力市场化改革的核心是电价形成机制的转换!为适应电力体制改革的需要!新一轮电价改革方案!必须有与%垂直一体化&体制下不同的设计’

二!新一轮电价改革应遵循的基本理念

!一"电价改革的根本目的是提高效率#促进增长

这里所说的提高效率主要指以下三个方面"(%)电力企业的效率’主要指降低企业的投资和运营成本’(!)电力系统的效率’包括电源结构的优化和系统的高效运行’())电力消费的效率’要有助于形成合理的消费结构!进而形成合理的产业结构’

实现以上三个方面的效率预期!就可称之为健康发展’

因此!不宜简单将降低电价作为改革的主要目标’电价改革应注意鼓励电力的长期投资!特别是过渡阶段的改革措施!应充分考虑我国电力需求增长潜力及电力投资的特点!把提高效率与促进增长有机地结合起来’

!二"电价改革应循序渐进$平稳过渡

%分步实施&是所有先期改革国家的共同经验’电力的市场化必须以系统的安全#可靠为前提’因此!无论市场模式如何选择!各国的改革通常都是先从发电企业与大用户的价格竞争起步!在逐步扩大用户选择

价格研究

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!""#年第$期宏观经济研究

权的基础上!分期分批引入市场机制"如!英格兰和威尔士的终端售价放开!历经%年!根据事先确定的时间表分步实施"北欧及其他已进行电力体制改革的国家!也都遵循了#总体设计!分步实施$的改革战略%原因在于!电力的发&输&用互为条件!系统性极强!市场化进程每深入一步!都需要有一系列新的相关条件配套"与上述国家和地区相比!我国市场体系不健全!市场发育程度低!引入竞争所需的电力基础设施较差!政府监管能力也不够强"因此!必须正确处理改革&发展&稳定三者之间的关系!既要有合乎市场经济方向的改革路径!又要有合乎中国国情的改革步骤!稳步推进"

值得进一步指出的是!当今世界各国电力改革的设计者!无论是先行者!还是仿效者!对电力体制变化规律的认识过程并未完成"英国在&’’"年推行的电力体制改革方案!虽然规划了分阶段达到的目标!但并未包括目前实行的新交易制度()*+,-的设想"经过&"年的修改和补充!仍不能从根本上解决原强制性电力库的弊端!最终还是用新的’双边$交易制度取而代之"此外!关于电力的行业结构安排!从一开始就存在争议!近几年!发电与售电的一体化整合渐成趋势!并得到欧洲各国(包括英国)政府的允许!是由于’双边$交易成为市场运行的主导方式后!系统平衡的经济责任主要由发电商和售电商承担!双方风险大大增加!人们才开始达成共识*作为一种有效竞争的制度保障!这种纵向整合是合理的%由此可见!即使是那些电力市场化改革的先行者!对电力体制变化规律的认识过程也仍未完成%可见!诸如#毕其功与一役$&#快刀斩乱麻$一类的操作理念!是根本不适于电价改革的%

所以!我国的电价改革!必须从电力行业的技术&经济特性出发!特别是要根据所需解决问题的重要性和难易程度!确立分阶段的改革目标和与之相适应的操作方式%即使在发电环节!改革初期也仍须施以适当的行政控制%

!三"电价改革应与整个电力体制改革协调推进

电价改革作为电力体制改革的有机组成部分!既是电力体制改革的核心!也以电力体制改革其他方面的设计与进展为条件%如*电力市场交易模式直接决定电价双轨制的具体形式+电力市场化进度影响电价管制的比重及临时上网电价水平及其持续的时间+电力市场布局影响电网公司构架!进而影响输电价的监管+发电企业重组则从两方面影响电价安排*一是市场结构决定交易模式进而影响电价+二是电网公司保留发电机组容量达到一定程度!直接影响上网电价的管制方式和输电价格的核定%此外!电力管制权配置则对以上各个方面都有影响!进而对电价改革产生全方位的影响%如*横向配置的方式决定协调的质和量+纵向配置的方式影响区域间具体模式&进度的差别%

因此!电价改革必须与电力市场布局&市场化进度&交易模式&企业重组&管制权的配置等其他方面改革互相衔接!协调推进!才能取得预期的效果%

!四"电价改革必须#因地制宜$

国际经验证明!电力工业的市场化改革没有统一的模式!必须#因地制宜$%例如!北欧电力市场&英格兰与威尔士!"""年前的电力市场!均设有电力库!但二者在价格决定机制及系统价格的作用方面却大相径庭%英国!"""年后实行的新交易规则采纳了北欧电力市场的一些做法!但在现货市场&平衡市场价格形成机制及系统价格的作用方面!与后者仍有很大的不同%纵观其他先期改革国家的做法!虽然都力图使电力价格像一般商品那样在竞争中形成!但由于改革前的经济与政治环境&电力工业所处的发展阶段及供求关系等诸多条件的差异!具体的方案设计尚未发现哪两个国家是相同的%即使在英国内部!苏格兰&北爱尔兰也未与英格兰和威尔士采用同一种模式%

我国电力改革的起始条件!所要解决的具体问题等很多方面都有特殊之处%从市场结构看!我国改革初期多数地区不具备跨省区域电力市场的条件!这些地区如先建省级电力市场!则多数省级电力市场中各发电公司规模可能差别很大+从供求状况看!我国目前大部分地区再次处于缺电局面%此外!还存在各独立发电公司上网电价高低悬殊&终端售价体系不合理等情况%这都决定了对我国而言!没有可套用的统一的模式%加之我国地域辽阔!人口众多!各地区经济社会发展水平&电力供求关系&资源条件&电源结构&网架结构等都有不同程度的差距!改革的起始条件及面临的问题也不完全一样!因而在改革的时间&步骤&具体的过渡方式等方面!决不能搞#一刀切$!应允许各地#因地制宜$!才能减少失误!提高成功的几率%

三!新一轮电价改革的主要内容

新一轮的电价改革!应以#促进适度竞争&提高监

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