如何完善我国的权力制约机制

如何完善我国的权力制约机制毛小玲（西华师范大学研究生部，四川617002）摘要：权力，是指一定的组织和个人在一定的范围内依靠国家强制力所拥有的支配和指挥的能力和力量。

人类政治发展史表明，作为一种社会客观现象，权力在给人类带来巨大利益的同时，也给社会造成过深重的灾难。

究其原因在于权力的运行是否受到了合理有效的制约。

因此，完善权力制约机制是进一步走向现代政治文明和建设法治国家的必由之路。

关键词：权力;权利制约;法治;道德制约;构建权力监督和制约机制是现代社会法治文明的基本标志，也是社会主义政治文明建设的迫切任务。

只有建立科学和有效的权力制约机制，执政党的权力才不会走向腐败，才不会人亡政息，才能保证权力为人民的利益所谋，才能保证权力的廉洁运行。

一、权力制约的作用就权力的产生来看，权力起源于维护社会公共利益和社会公共生活秩序的需要，就其本质而言，权力乃是一种公共意志，是人类社会和群体组织有序运转的指挥、决策和管理力量。

在权力制约与法治关系的理论方面，西方学者论述得最早、最多，可以说，权力制约和法治关系的理论起源于西方。

最早可追溯到古希腊政治家亚里士多德。

他指出，一切政体都有三个要素作为构成的基础，即议事机能、行政机能和审判机能。

［1］（p194）亚里士多德的分权论可以看作是国家权力制约论的萌芽。

继亚里士多德之后，古希腊政治家波利比阿认为，在罗马的制度中存在着一种各个权力互相制约、防止对方无限扩张的关系，并认为这是罗马兴盛的重要原因。

他断言，如果国家由各种权力互相帮助、互相牵制，那么无论在什么危急的时候，都可以成为一种很坚固的团体。

除了这种政制之外，再也不能找出更好的政制。

近代资产阶级权力制约学说的代表人物是英国的洛克和法国的孟德斯鸠。

洛克在《政府论》中提出了立法权、执行权和联盟权分立的主张。

他认为，政府权力如果成为绝对的不受限制的，就会成为专制的，而必然会危害人民的生命、自由、财产，并且明确地提出“用强力对付强力”的原则。

［2］孟德斯鸠在国家权力制约与分权理论方面比洛克又前进了一步。

他认为，自由只存在于权力不被滥用的国家，但是有权者都容易滥用权力却是一条万古不变的经验。

“有权力的人们使用权力一直到遇到界限的地方才休止”。

［3］因此，保障自由的条件就是防止权力的滥用。

他主张防止权力滥用的最有效的办法就是用权力约束权力，建立一种能够以权力制约权力的政治体制，以确保人们的自由。

从上述西方学者对国家权力制约的论述和历史实践中可以得出以下几点结论：⑴权力是人民通过法律来赋予执掌者的，没有人民的支持，没有法律的赋予，就没有权力；⑵一切法治国家都需要对国家权力进行制约，否则就会造成权力的滥用。

这是一条被人类历史反复证明了的客观规律；⑶国家权力制约的目的是实现社会公正。

社会公正是法治社会的基本要求，没有社会公正的国家，人民是没有自由可言的；⑷只有对国家权力进行制约，才能保障公民权利的实现。

我国改革开放的总设计师邓小平总结了中华人民共和国成立以来的历史经验和教训，特别是“文化大革命”给中国社会主义建设带来的灾难性后果，多次强调权力制约在国家政治生活中的重大意义。

他敏锐觉察出现行国家权力运行体制的弊端后明确指出：“从党和国家的领导制度、干部制度方面来说，主要的弊端就是官僚主义现象、权力过分集中的现象、家长制现象、干部领导职务终身制现象和形形色色的特权现象。

”［4］（p327）邓小平深刻地分析了诸多弊端存在的根源，认为这些弊端首先“同我们长期认为社会主义制度和计划管理制度必须对经济、政治、文化、社会都实行中央高度集权的管理体制有密切关系”，［5］（p328）这是一个认识问题，是最重要的根据。

其次，我国“长期缺少严格的从上而下的行政法规和个人负责制，缺少对于每个人的职权权限的严格明确的规定”，［6］（p237）即法制不健全，缺少权力制约的制度。

最后，“干部缺少正常的录用、奖惩、退休、退职、淘汰办法，反正工作好坏都是铁饭碗，能进不能出，能上不能下”，［7］（p198）即缺少竞争机制。

邓小平从认识和制度两个方面指出了在我国必须实行权力制约的客观必然性，科学地总结了权力制约的方法和途径。

由此可见，权力制约与法治是密不可分的。

权力制约是实现法治的重要手段，也是法治国家的重要内涵。

法治意味着控权制度的存在和权力制衡原则被遵守。

历史经验也告诉我们：凡是实行法治的国家，必然存在权力制约；凡是法治成熟的国家，人民的权利一定会得到更大程度的保障。

因此，如果没有对权力的制约，就不会实现法治国家的状态。

这也促使人们对这个问题的反思，认识到了树立对权力进行监督和制约的法治意识的必要性。

社会主义国家的性质决定了国家的权力真正属于人民，但是，权力的所有者与运用者的分离及权力本身的扩张性、腐蚀性使权力在运行过程中出现了偏差，再加上我国是从半殖民地、半封建社会中脱胎而来，封建特权思想不可能因社会主义国家的建立而销声匿迹，反而因经济不发达、经济体制的转型等因素使得权力异化现象还比较普遍。

所以，对权力进行制约是实现社会主义法治国家的前提二、权力制约机制的表现形式从古今中外看，对权力进行制约的机制大致有三种，即以权力制约权力、以道德制约权力和以权利制约权力。

第一．以权力制约权力。

这一机制的核心问题是分权，并使不同权力机构机制既存在于民主社会，也存在于专制社会。

不过在两种社会中的分权程度和保障目的有所不同。

［8］在专制社会中，最高君主的权力一般是集中而不是分散的，对这种权力一般是没有有力的监督和制约的。

但最高君主也不可能事必躬亲，处理所有的统治事务，因此不得不让其他官吏参与到统治系统中，赋予他们一定的权力。

但是，最高君主为了维护自己的持久统治，防止官吏们胡作非为，便设立了一定的监督机构对其进行监督或使其相互监督。

我国自秦朝以后绝大多数朝代在权力设置时都意识到了分权和设立监察官员的必要性。

皇帝以下的各级权力多有分立，如秦朝在中央设立三公九卿，丞相掌管行政，太尉掌管军事，御史掌管监察。

御史大夫及其统率的监察官都是对皇帝直接负责的。

上至丞相、太尉，下至各级官吏，都受其监督。

当然，监察官们也互相监督，每一个监察官都可以直接奏明皇帝。

监察制度历朝历代都有，只不过具体做法不同而已。

第二，以道德制约权力。

这一机制的涵义是通过学习和教育的方法培养各级官员的道德信念，使他们树立正确的权力观，培养勤政廉政意识，能够以内心的道德力量抑制外在的不良诱惑，自觉地约束自己，正确地行使手中的权力。

通过学习和教育的方法培养统治者的品德的思想古已有之。

在西方，最著名的倡导者是柏拉图和亚里士多德。

亚里士多德认为统治者应当具备明哲、节制、正义、勇敢四种品德。

在我国古代就是儒家倡导的“德政、仁政”。

以道德约束权力也是约束权力的方法之一，从我国的历史经验来看，大凡有成就的帝王将相，都是自觉接受道德约束的典范。

在西方，以权力制约权力，对于执政党和执政人员的道德约束也是十分有效的。

无论贵为总统、首相或议员，一旦道德上的污点丑闻被曝光，不但竞选有可能失败，而且在位时也可能遇到麻烦。

远的如前美国总统尼克松的水门案、克林顿绯闻案，二人均险遭弹劾；韩国总统金大中因两个儿子受贿案，被迫向全体国民道歉。

近的有意大利总理贝卢斯科尼绯闻案，使得政府的支持率显著降低；国际货币基金组织前总裁卡恩“性侵”案，使卡恩被迫辞职等等。

由此看来，不仅在我国，西方国家对道德舆论的作用也是十分重视的，道德对执掌权力的人的约束作用也是十分明显的。

第三，以权利制约权力。

这种制约机制是民主社会所独有的一项治国方略。

以权利制约权力包含两层意思，第一，承认公民的各项权利如财产权、人身自由权等，政府的公权力不能超过界限而侵入公民的私权利领域；第二，当政府的公权力越过界限侵犯了公民的私权利时，公民有权利获得补救或赔偿，如行政复议、行政诉讼和国家赔偿。

法律赋予公民制约权力的私权利有很多，如选举权，公民有权选举他们认为合适的领导人或官员，也有权罢免他们认为不合适的领导人或官员；参与权，这种权利主要体现在立法、行政听证和司法陪审制度中，在参与的过程中，公民的意见或建议影响着公共决策的形成；言论自由权，公民可以将所见所闻公布于外，可以发表评论并传播给其他公民，这种言论自由具有舆论监督的功能；对滥用权力进行批评、建议、揭发、检举和控告的权利以及获得救济的权利。

实际上，这些权利都是宪法和法律赋予公民的最基本的人权。

以权利制约权力的机制是以承认公民的权利为根本前提，以保护公民的权利为最终目的，因此，只有在以人为本的社会也就是在民主和法治社会才能得到重视和实现。

三、我国权力制约机制存在的主要问题第一,局限于国家政治生活领域,忽视了国家政治生活领域外的力量对国家权力的制约。

这只是用一种国家权力制约另一种国家权力,而没有考虑用来自国家政治生活外的力量制约国家权力。

这样,不管怎样分权、怎样制约,动用的资源都局限于国家政治生活领域。

而在“国家社会化”的背景下,政府权力制约更应该是经济、政治和文化等各社会领域的综合作用。

第二,过于强调分权的形式,导致对内容重视不够。

对以权力制约政府权力来说,国家权力究竟是分为三权,还是更多,并不具有决定性作用。

实际上,制衡才是最重要的。

不管分几权,只要能够充分实现制约,就是进步,就是为实现权力制约、为实现民主作出了贡献。

第三,在实践过程中,对人民的权力重视不够,民主得不到保障。

这种“代议的民主”最容易产生的变化是,人民的代表在进入国家政治生活领域后,其人民代表的性质逐步淡化了。

四、完善权力制约的途径第一，市场经济条件下的权力道德制约。

当然,各国有着各自的国情,发达国家和地区在公共管理中引进道德的因素有其诸多的客观因素,其实践的发展时期具备了引进道德因素的客观条件,但在理论上的研究还是远远不够的,同时,他们所引进的道德因素终究是为维护资本主义制度服务的。

尽管这样,有些东西我们社会主义市场经济还是可以借鉴的。

道德因素在公共管理中的引入,代表着公共行政发展的历史趋势。

在完善社会主义市场经济的过程中,我们也需要有更多社会主义道德内涵的公共行政;在反腐倡廉的过程中,我们需要公共权力的道德限制,在以人为本的科学发展观思想的指引下,使掌握着代表最广大人民群众利益行使权力的当权者,廉洁奉公,真正代表人民的共同利益行使人民赋予他的公共权力。

对于滥用权力、以权谋私、损公肥私、把权力攫为己有的少数害群之马,不管资格多老、官位多高,坚决予以驱除。

同时在我们的权力制度中强化行政权力的道德制约作用,制定严格的行政权力的道德规范,建立廉洁的行政、健康的权力道德运行机制。

第二，真正发扬人民民主。

法治和民主从来都是孪生姐妹，对权力进行制约，建设法治国家，离不开真正的人民民主。

［9］不可否认的是，在日常生活中，掌握决策和管理权的只能是由少数公民组成的国家机关和国家机关的工作人员。