关于监督法的几个问题

关于监督法的几个问题主讲：高宏一、《监督法》出台背景▲党中央高度重▲连续五届人大不懈努力▲民主立法典范集体智慧结晶▲反复调研，三轮起草▲初审二审，意见纷纭▲再组工作班子，调整立法思路▲党中央高度重。

１９９０年３月，中共中央关于加强党同人民群众联系的决定中指出，要建立和完善党内监督与党外监督，自上而下的监督与自下而上的监督的制度，建议全国人大常委会拟定实行工作监督和法律监督的监督法。

这是党中央以正式决定的形式对全国人大常委会立法工作提出的一项明确要求。

以胡锦涛为总书记的新一届党中央高度重视监督法的制定工作，中共中央政治局常委会于２００３年１１月、２００５年１２月和２００６年５月先后三次听取全国人大常委会党组的专题汇报，就修改监督法草案总的指导思想、原则、思路等重大问题，认真地进行了讨论研究，提出了明确的意见。

２００６年６月６日，中南海怀仁堂，胡锦涛总书记在这里亲自主持召开党外人士座谈会，专门就监督法草案修改稿同各民主党派中央、全国工商联领导人以及无党派人士坦诚交谈，征求意见。

就立法问题召开这样的座谈会，在本届全国人大是继宪法修正案草案和反分裂国家法草案之后的第三次，充分说明党中央对制定监督法的高度重视。

在座谈会上，大家对监督法草案修改稿的指导思想、基本原则、框架结构和主要内容，给予充分肯定；同时，也提出了一些重要的修改建议。

最后，胡锦涛总书记发表了重要讲话，明确提出制定监督法所必须把握的重大原则。

他强调，制定监督法，有利于坚持和完善人民代表大会制度、更好地发挥这一制度的特点和优势，有利于健全人大监督机制，有利于促进依法行政、公正司法，也有利于推进社会主义民主政治的制度化、规范化、程序化。

监督法经全国人大常委会审议通过后，要切实保证这部法律得到正确实施。

▲连续五届人大不懈努力。

《监督法》从1986年开始酝酿、历经六届至十届共五届全国人大、20年时间。

从1987年六届全国人大五次会议，到2006年十届全国人大四次会议，历次全国人大会议都有人大代表提出关于制定监督法的议案，共计222件，参与联名代表共计4044人次。

1990年10月，拟出了《中华人民共和国全国人民代表大会及其常务委员会监督法(草案)》。

1997年8月，七易其稿后，形成《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会监督法(试拟稿)》。

2002年8月，《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会监督法（草案）》首次提请审议；2004年8月再次进行了审议；由于意见分歧较大，这次会议审议后，重新组织工作班子，并且深入各省区进行调研，草案进行了重大修改，2006年6月进行三审，名称改为《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会和县级以上地方各级人民代表大会常务委员会监督法(草案)》；2006年8月进行四审，名称改为《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法（草案）》；8月27日表决通过。

二、监督法的主要内容1、听取和审议人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告近年来，各地为加强人大常委会对“一府两院”工作的监督进行了积极的探索和实践，为制定监督法提供了有益的经验。

关于对政府工作的监督，经对不同做法反复比较、认真研究，从监督实效看，经验比较成熟、认识比较一致的做法是对政府专项工作进行评议。

实践证明，紧紧围绕关系改革发展稳定大局和群众切身利益的问题（如“三农”问题、义务教育、环境保护、安全生产、拆迁补偿等），开展对政府专项工作的评议，社会各界普遍关注，常委会组成人员也都比较熟悉，能提出不少中肯的意见和建议，评议有深度，可以增强人大监督工作的针对性和实效性。

同时，评议专项工作，把对有关主管领导干部的工作业绩和存在问题寓于其中，实际上也体现了对他们的监督，并有助于党委及其组织部门对干部的考察。

关于对人民法院和人民检察院的监督，近年来地方带有一定普遍性的做法是，对人大代表和人民群众向人大常委会反映的涉法涉诉问题，有些由人大专门委员会或者人大常委会工作机构、有些由主任会议或者分管副主任转交“两院”依法处理，作为启动“两院”内部监督机制的一个渠道，起了积极作用，有些地方称其为“个案监督”。

由于这种做法不是由人大常委会集体行使监督权，因此，实际上并不是“个案监督”，而属于处理信访的工作问题，监督法对此没有作规定。

依据我国宪法和有关法律，法院、检察院法独立行使审判权、检察权，人大常委会对“两院”的工作监督，主要是通过听取和审议“两院”的专项工作报告、执法检查报告等形式，督促司法机关完善内部监督制度，重点解决审判工作、检察工作中群众反映强烈、带有共性的问题，如告状难、执行难、赔偿难、刑讯逼供、超期羁押、错案不纠、司法不公等，促进公正司法。

这样做，既能发挥人大常委会依法监督“两院”工作的职能，增强监督实效，又能保障法院、检察院依法独立行使审判权、检察权。

为此，监督法规定，各级人大常委会每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，有计划地安排听取和审议本级人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告。

常委会组成人员对专项工作报告的审议意见交由本级人民政府、人民法院或者人民检察院研究处理。

常委会认为必要时，可以对专项工作报告作出决议，本级人民政府、人民法院或者人民检察院应当在决议规定的期限内，将执行决议的情况向常委会报告。

2、计划和预算监督监督计划、预算执行情况，是人大常委会对政府工作进行监督的重要内容。

国民经济和社会发展计划和预算，是关于全国或者某一行政区域经济社会发展的目标、任务、政策措施和工作部署的总安排，在经济社会发展中具有十分重要的作用。

人大及其常委会对计划的监督，从本质上讲，就是确保党和国家大政方针的贯彻实施，有效实现最广大人民的根本利益，保证国民经济和社会各项事业健康有序、又好又快发展，保障社会生活的正常运行和国家的长治久安。

监督法根据这些年各级人大常委会在这方面进行的探索和积累的经验，按照突出重点、增强实效的要求，在同预算法、审计法和全国人大常委会关于加强中央预算审查监督的决定、关于加强经济工作监督的决定相衔接的基础上，主要增加规定了以下内容：一是常委会对决算草案和预算执行情况报告重点审查的内容，包括：（１）预算收支平衡情况；（２）重点支出安排和资金到位情况；（３）预算超收收入的安排和使用情况；（４）部门预算制度建立和执行情况；（５）向下级财政转移支付情况；（6）本级人大关于批准预算的决议执行情况。

同时，区别中央与地方的不同情况，全国人大常委会还重点审查国债余额情况，地方各级人大常委会还应当重点审查上级财政补助资金的安排和使用情况。

二是常委会每年审查和批准决算的同时，听取和审议本级政府提出的审计机关关于上一年度预算执行和其他财政收支的审议工作报告。

三是根据“十一五”规划纲要的规定，增加规定：国民经济和社会发展五年规划经人大批准后，在实施的中期阶段，政府应当将规划实施情况的中期评估报告提请本级人大常委会审议。

规划经中期评估需要调整的，政府应当将调整方案提请本级人大常委会审查和批准。

3、法律法规实施情况的检查依据宪法和有关法律的规定，人大常委会负有保证宪法和法律、法规的遵守和执行的职责。

法律法规实施情况的检查，也就是通常所说的执法检查，是这些年各级人大常委会在实践中形成的把工作监督和法律监督结合起来的一种行之有效的监督形式。

通过执法检查，既能发现“一府两院”在执法中存在的问题，可以促进依法行政、公正司法；又能发现法律、法规自身存在的不足，有利于修改完善有关法律、法规。

为此，监督法规定：常委会每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，有计划地安排执法检查。

常委会根据年度执法检查计划，按照精干、效能的原则，组织执法检查组。

全国人大常委会和省一级人大常委会根据需要，可以委托下一级人大常委会对有关法律、法规在本行政区域内的实施情况进行检查。

执法检查结束后，执法检查组应当及时提出执法检查报告，由委员长会议或者主任会议决定提请常委会审议。

常委会组成人员对执法检查报告的审议意见连同执法检查报告，一并交由本级政府、法院或者检察院研究处理。

4、规范性文件的备案审查对规范性文件进行备案审查，是宪法赋予人大常委会的法律监督职权，对于维护法制统一，至关重要。

立法法对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章的备案、审查和撤销已经作了规定。

根据现实需要，监督法重点对以下两方面作出了规定：第一，依据宪法和有关法律的规定，县级以上地方各级人大常委会有权撤销下一级人大及其常委会作出的不适当的决议、决定和本级政府发布的不适当的决定、命令。

针对实际中一些地方的决议、决定或者发布的命令存在超越职权、明显违法（如擅自设立审批、收费、罚款、强制措施等）的情况，监督法规定：县级以上地方各级人大常委会对下一级人大及其常委会作出的决议、决定和本级人民政府发布的决定、命令，经审查，认为有下列不适当的情形之一的，有权予以撤销：（１）超越法定权限，限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权利，或者增加公民、法人和其他组织的义务的；（２）同法律、法规规定相抵触的；（３）有其他不适当的情形，应当予以撤销的。

县级以上地方各级人大常委会审查、撤销不适当的决议、决定或命令的程序，由省级人大常委会参照立法法的有关规定，作出具体规定。

第二，最高人民法院、最高人民检察院作出的属于审判、检察工作中的具体应用法律的解释，应当报全国人大常委会备案。

国务院、中央军事委员会和省级人民代表大会常委会认为最高人民法院、最高人民检察院作出的具体应用法律的解释同法律规定相抵触的，最高人民法院或者最高人民检察院认为对方作出的具体应用法律的解释同法律规定相抵触的，可以向全国人大常委会提出进行审查的要求。

其他国家机关、社会团体、企业事业组织以及公民也可以向全国人大常委会提出进行审查的建议。

5、审议和决定撤职案地方组织法第四十四条规定：县级以上地方各级人大常委会可以“在本级人民代表大会闭会期间，决定撤销个别副省长、自治区副主席、副市长、副州长、副县长、副区长的职务；决定撤销由它任命的本级人民政府其他组成人员和人民法院副院长、庭长、副庭长、审判委员会委员、审判员，人民检察院副检察长、检察委员会委员、检察员，中级人民法院院长，人民检察院分院检察长的职务”。

地方组织法没有对县级以上地方各级人大常委会行使上述职权的程序作出规定。

参照地方组织法关于人大代表联名提出罢免案的处理程序，监督法对这一问题作了完善，规定：县级以上地方各级人民政府、人民法院和人民检察院、常委会主任会议和常委会组成人员五分之一以上书面联名，可以向常委会提出对法律规定人员的撤职案。

其中，常委会组成人员五分之一以上联名提出的撤职案，由主任会议决定是否提请常委会审议；或者依法组织特定问题的调查委员会，由以后的常委会会议根据调查委员会的报告审议决定。