健全国有企业公司治理-规范董事会制度(下)

健全国有企业公司治理，规范董事会制度（下）

李兆熙国务院发展研究中心企业研究所

二0一四年十二月

三、我国国有企业的公司治理

（一）建立法人治理结构的制度条件

下面讲第三个方面的问题，就是我国国有企业的工资治理，我国股份制公司建立法人治理结构的制度条件，从政策法律上看，我们有中华人民共和国《公司法》，有中华人民共和国《证券法》，有证监会和经贸委发布的《上市公司治理准则》，还有零八年出台的《企业国有资产法》。党的文件对公司治理也提出了明确的说法，十五届四中全会第一次提出了公司法人治理结果是公司制的核心。党的十六大里边提出除极少数必须由国家独资经营以外，要积极推行股份制，发展混合所有制经济，实行投资主体多元化，重要的企业由国家控股。按照现在期待制度的要求，国有大中型企业继续实行规范的工资制改革，完善法人治理结构。（二）大型国有企业的公司治理

大型企业国有企业的公司治理，国资委推进大型国有企业的改革措施，进行了国有独资公司建立和完善董事会的试点。2006年底完成试点单位17家，目前的112家央企当中，已经完成试点单位47家。大型国有企业建立公司治理，尤其包括独资的大型国有企业，设立董事会让董事对国资机构承担个人受托结构，对公司承担决策监控责任。应当是完善大型国有独资公司治理结构首先要抓的重要工作，国有独资公司董事会必须有外部董事或独立董事，和解决战略决策与监控与战略实施不分，管理层与决策层合一，可能带来的内部控制和利益冲突等问题。

目前在实验阶段，或者是试点阶段。试点企业董事会的董事长多数还是来自于内部人。同时国资委要向企业推荐高管，我们举个案例，比如宝钢集团的董事会是九个人，国资委委派的外部董事占二分之一以上，诚通集团董事会九个人，其中外部董事三个人，总经理由国资委向董事会推荐。以后会改成由国资委聘任，或者是以后的改革可能总经理是由董事会来聘任，设立战略，薪酬和考核，治理和人事审计四个董事会委员会。政府对大型国有企业的监督，国资委内设立监事会机构，向大型企业委派的监事与职工代表监事，组成大型企业的监事会，列席董事会会议，及时向国资委汇报情况。

（三）政府对大型国有企业的监督

那么国外政府对大型国有企业的监督，主要是外部监督。对国有企业外部监督的完整框架，包括立法机构，财政部，行业部和审计署，形成了公众监督的体制。法国的经验就是在经济财政部下面设的所有权机构叫国家参股局，就是有一个监察机构叫国家审计署，这两个是在财政部下平行的。

（四）国有资本预算与国资分红政策

国有资本预算与国资分红政策，我们正在加快建立国有资本经营预算制度，本质上关系到公共财政预算和国有资本预算的约束，加强国有资产的监管体系，预算监管体系。正在抓紧编制中央企业国有资本经营预算，研究制定中央资本国有资本经营预算及相关配套文件。正在进一步完善企业经营业绩考核和薪酬激励制度，应当区分所处的公共领域，自然垄断和一般竞争领域的不同情况，制定相应的资本预算制度，业绩考核内容和激励方式。（五）母子公司的治理与管控

母子公司治理与管控，集团管控与母子公司的关系。集团管控的核心是母子公司的关系，他们之间的法律关系（包括产权关系），管理关系和利益关系。其中法律关系就是基础，管理关系是重点，法律关系，管理关系是两种不同的范畴。

法律关系也就是产权关系，主要涉及法律地位和基于关系的出资人的所有权问题，如果采用独立法人地位的子公司，还是没有独立法人地位的分公司，区别控股股东利益和参股股东利益等。一旦法律关系确定，出资人就依法享有资产收益，重大决策和选择管理者的基本权利。

管理关系主要指集团对下属公司的管理模式，是集权还是分权。那么集团对下面公司三种基本管理模式，一个是偏重集权的模式，一个是偏重分权的模式，一个集权和分权相对均衡的模式。不同管理模式产生集团不同的组织定位，即偏重分权的财务管理型，集分权相结合的战略控制型，偏重集权的操作型。因而并因企业不同的发展阶段而异。国有控股公司的模式选择，国有控股公司是持有其他公司股份并达到决定性的表决权，并主要从事主权经营与管理活动的国有公司。是政府作为国有资本所有者代表行使及出资者权利的中间层次。

可以将国有控股公司区分为纯粹的，也就是行业的，产业的国有控股公司，就是国有投资公司和综合性的国有资本运营公司，这么两类。这也就是我们前面讲的国有经营体系当中，在国有资本经营机构下边设立的第二个层次，就是国有资本控股公司和国有资本运营公司，他们的定位。集团经营决策机制需要解决的问题，集团层面的问题主要是两个方面，一个是内部人控制和一把手控制问题。内部人控制是指国有企业内部经营决策权掌握在少数内部人手中，股东权益的不到保障。

特别是在人格化的国有股东缺位的情况下，企业往往变成内部人的企业，在经营决策中应当遵循股东利益最大化的基本原则，往往被内部人利益最大化的原则替代。一把手控制，指在公司董事会和没有设立董事会企业的经营班子中，企业的经营决策权，往往集中在董事

长或总经理一个人身上，一把手缺少制衡和限制，企业内部经营风险加大。内部人控制和一把手控制问题，在集团企业比较普遍，也是一个难题。尤其是我们现在是双法并存，一个是全民所有制工业企业法，它的治理结构是没有董事会的，是授权经营。所以是一个人说了算。

那么经营董事会试点的，改制成公司的有了董事会，所以这两个还是有区别的。但是刚才也讲了，现在试点的企业里边，多数的董事长还是内部人，所以也仍然还有一个内部人控制的问题。也有那么两家试点单位的董事长是国资委派的外部人。再一个问题，集团公司行政化，这与集团公司的形成有关，很多集团公司是由原来的部委，或军队企业专制而来，或行政化包组建，缺乏市场主体的基本功能和集团管控能力，更像是一个行政机关。表现为内部仍保留，和注重严格的行政级别，管理方式落后。喜欢行政命令，管理效率比较低，盲目指挥等等。

集团控股公司，公司治理与上市公司法人财产的关系。目前，对国有企业集团和控股公司采取董事长，总经理由行政任命的办法，难以形成既能形成国家所有者的战略控制，又能相对制衡的公司治理结构。既使是国有独资和控股公司，也需要建立董事会。在实行国家股东代表聘任制，我们现在还没有按照，即便是按照国有企业资产法，我们现在在集团层面还实行国家股东代表的制度。

那么在实行国家股东代表聘任制以后，如果国家股东代表行使股东会的权利和责任，并担任国有控股公司的董事长，同时需要聘任外部独立懂事以及职工代表组成相对制衡的董事会。由董事会聘任高层管理人员。国有控股公司与它持有股份的上市公司之间，不是上下级隶属关系，国有控股公司根据投资于上市公司的股权，委派法人股东代表和按照《公司法》行使投票权，但不能越过股东大会。董事会直接敢于上市公司的生产经营管理，要防止母公司对上市公司的不当干预。防止上市公司被操控的情况，防止未经业绩评估和董事会批准，由经营者自定薪酬的问题。需要明确界定和规范，国有控制公司与上市公司的法人财产关系，