政策变迁的理论与实践

政策变迁的理论与实践浅析

摘要：政策变迁通过对政策目标、政策内容、政策手段等某一方面或几个方面的调整，使政策合理化。任何政策都不可能一成不变。可以说，政策变迁贯穿于每个政策过程；并且政策变迁本身就是政策过程的一个子循环。所以，政策变迁是对现行政策进行的变革活动。可能引起政策变迁的原因是多方面的，如：政策主体主观认识的变化、政策自身缺陷的显现等。针对中国政策实践和相关理论研究的实际，既要加强对政策变迁问题的探讨，又要为合理的、必须的政策变迁创造条件。

关键词：政策变迁；政策过程；政策实践

中图分类号：ｄ６３－３１文献标识码：ａ文章编号：１００７－８２０７（２０１２）０３－００２５－０４收稿日期：２０１２－０１－２０

作者简介：关静（１９８２—），女，辽宁朝阳人，中共吉林省委党校（吉林省行政学院）公共管理教研部讲师，研究方向为公共政策与城市发展研究。

西方政策变迁研究的兴起，是理论与实践发展的共同需要。传统的政策循环论普遍忽视对公共政策变迁的研究，并且以林德布罗姆为首的政策科学家早期进行的研究存在的缺陷使得在理论上对公共政策变迁进行的研究，具有必要性和紧迫性。

自２０世纪５０年代以来，以林德布罗姆为首的政策科学家提出

了渐进主义政策变迁模型。该模型认为，政策过程是一个不断修正、渐进变化的过程；政策变迁是自然要发生的。政策在执行过程中，政策环境的变化、政策问题的转化等因素导致了政策变迁的发生。但是这种模型对政策变迁的解释存在着一定的缺陷，该模型认为政策变迁完全是一个政治冲突和方案冲突的过程。这种观点不足以描述和解释所有的政策变迁现象，否定了由政策学习引发的政策变迁。

对政策变迁的研究是政策实践发展的需要。首先，政府需要审视政策的历史变迁，探索并归纳其表现出的内在规律性，总结经验教训，为以后的政策制定提供基础。其次，从实践上来看，自２０世纪７０年代以来，社会的不确定性增加。政府政策运作的社会经济环境发生急剧的变化，迫切要求政策系统改变现行政策以适应现实的要求，于是导致了多种政策的变迁。如表中莱斯特等人对西方政策变迁研究的大致轮廓的归纳：［１］（ｐ２６１）

政策变迁的研究现状

一、政策变迁的界定

安德森较早提出对政策变迁的界定。所谓政策变迁是指以一个或多个政策取代现有的政策，包括新政策的采行和现存政策的修正或废止。而政策变迁可能以以下三种形式出现：⑴现有政策的渐进改变；⑵特定政策领域内新法规的制定；⑶选民重组选举之后的重大政策转变。［２］（ｐ１６５）安德森对于政策变迁的界定，描述了

政策变迁的结果，即新旧政策间的更替；并没有把政策变迁放在整个政策过程中去考察，也没有体现变迁过程本身的特性，如变迁方式、变迁内容等。

从政策过程实践的角度来看，政策主体通过政策评价获得实施中的现行政策效果的信息后，必须对该项政策的去向做出判断和选择。可能的选择有：政策补充、政策修正和政策终止。［３］（ｐ２１５）无论做出怎样的选择，都是对现行政策的调整，都引起了现行政策的变迁。与安德森对政策变迁结果的描述相对比，陈庆云对政策变迁的界定则是把政策变迁放在整个政策过程中进行考察的，突出了政策评估对政策变迁的引发作用，并认为政策评估还是选择怎样的变迁方式的依据。但是在政策实践中，政策的变迁并非都是由评估引发的。比如：由于决策者个人判断的变化也可能引起政策变迁。

有学者用“政策调整”来描述政策的变迁过程。张国庆认为：“政策调整是政策过程中不可缺少的环节。任何一项政策都需要做出一定的调整以适应情况的变化。人们在制定政策时，对影响政策的因素及政策产生的可能结果都不可能认识得很全面，因此，随着人们对政策问题认识的深化，对政策本身做出相应的调整亦是必然。这是从狭义的政策分析的角度来说的。从政治性公共政策的角度来看，决定政策的各种因素的变动，如利益关系的变化，政治组织力量对比的变化，制度环境的变化等，也会要求政策做出相应的调

整。”［４］（ｐ３８４－３８５）对政策变迁的这种界定只是对于变迁原因的探讨，显然是不够完整的。

也有学者认为：“所谓政策变迁是指不同政策间的替代与转换过程。从动态均衡的角度看来，可以将政策变迁过程分为政策失衡、政策创新、政策均衡三个阶段。通过这三个环节揭示出政策变迁过程中，政策从原有均衡状态演变为失衡状态，再通过创新变革向新的均衡状态转变这一规律。”［５］这一定义仅仅是在单纯地探讨政策的变迁过程，并且把变迁过程分为三个阶段，这是典型的“阶段论”。

概括地说，政策变迁是对现行政策进行的变革活动。政策变迁意味着，由于受到外在条件或内在因素的影响，很少有政策一直维持不变的形态，而是在持续不断地变化。政策变迁不仅是政策过程中的一个环节，它本身也是一个过程，这个过程的主题是变革现行不合理政策。在这个过程中，包含以下要素：政策变迁的原因、变迁经历的结果阶段以及变迁的结果。

在对公共政策问题的研究过程中不乏理论模型的构建和运用，其中，对政策变迁问题最具解释能力的模型就是萨巴提尔提出的倡导联盟框架。萨巴提尔的倡导联盟框架强调，在一定程度上应该把政策过程看成是政策倡导者的联盟，联盟形成联盟的纽带是某种共同的信仰。这就是倡导联盟框架最核心的内容。“政策倡导者是那些来自各种职位的人们，比如选任的官员、政府机构的官员、利益集

团领袖、研究者等，他们分享着一个由一系列基本价值、关键性的假定和问题意识所构成的特定的信仰系统，并在一定时期内在很大程度上协调一致地行动”。［６］（ｐ１０５）

倡导联盟框架的理论基点在于，在政策领域的政策共同体中，利益集团是有组织的。在倡导联盟框架的典型模型中，２－４个有着共同价值和信仰的倡导联盟形成了一个特有的政策领域。这些联盟既包括国家的行为者，也包括社会和各级地方政府的行为者。一般来说，倡导联盟形成联盟的纽带是某种共同的信仰，这种信仰通常又是建立在对某个有着共同利益的公共问题的共识的基础之上。因此，倡导联盟一般是比较稳定的，因为各个集团走到一起，不仅是共同利益的驱使，也是共同知识和信仰使然。这些集团以他们的共同价值和信仰为基础加入政策辩论，对解决方案进行竞争和妥协。倡导联盟间的竞争由政策经纪人居中调停，因为这些政策经纪人在问题解决中有着利害关系，或者因为政治和睦能给政策经纪人带来好处。在不危及倡导联盟的核心价值和信仰时，政策经纪人经常可以成功和解倡导联盟间的纠纷。但如果倡导联盟的分歧过大，集团间的信仰体系中无法形成妥协，政策变迁就不大可能出现。根据倡导联盟框架的解释，政策变迁既是联盟间竞争的结果，也是联盟外部所发生事件影响的结果。任何模型都是建立在一定实践基础上的，而模型的应用又必然回到对实践问题的关注和解释。所以，模型的建立——应用——完善是一个周延的过程。