公共财政管理体制

第十二章公共财政管理体制第一节公共财政管理体制概述一、财政管理体制的含义与实质（一）财政管理体制的含义1、财政管理体制是指在中央与地方政府之间以及各地方政府之间划分财政收支范围和预算管理职权的一项根本制度。

2、其主要内容有：（1）财政分级；（2）财政支出和支出职责的划分；（3）财政收入和收入职责的划分；（4）政府间转移支付制度。

（二）财政管理体制的实质1．集权的理由与好处（1）集权能有效地配置全国性或准全国性公共产品（2）集权能有效解决地区之间的协调发展问题（3）集权有助于宏观经济的稳定2．分权的理由与好处（1）分权有利于公共产品的有效供应（2）分权有利于使公共产品提供的成本费用分摊与受益直接挂钩，这可提高地方居民对政府事务的参与程度，同时也有利于加强当地政府的责任感（3）分权有利于创新。

集权体制下，地方政府没有或很少有决策自主权，地方官员是中央政府行政命令的执行者（4）分权有利于税收征管。

从组织财政收入的角度看，地方政府比中央政府更接近纳税人，更了解税源和征税对象的情况，从而在税收征管上具有一定的优势，在防止分散、零星税款流失方面的优势则更加明显。

（5）分权有利于社会公众对地方政府的监督二、财政管理体制的内容（一）财政分级1．公共产品的层次性2．公共产品有效供给与财政分级公共产品客观上存在层次性，那么，不同层次的公共产品，应由哪一级政府提供才是适当的和有效的从理论上说，中央政府也可以提供区域性公共产品，但最终结果却不能尽如人意，这是因为：其一，地方政府对地区居民对区域性公共产品的偏好的了解程度优于中央政府；其二，与由中央政府提供地域性公共产品相伴的高度集权型财政体制会带来较大的效率损失。

不同层次的公共产品由不同级次的政府来提供才能实现高效率，从根本上说是因为不同层次的公共产品具有程度不同的外溢性，或者说具有某种性质的差异。

（二）支出划分1. 稳定职能的划分稳定职能应主要由中央政府履行地方财政稳定经济的政策会因“贸易漏损”而失效2. 分配职能的划分分配职能也因主要由中央政府履行3. 资源配置职能的划分资源配置职能由中央政府与地方政府分层次履行，应主要由地方政府履行。

（三）收入划分1．分税依据（1）政府财政经济分级管理的要求（2）公共产品分级提供的要求（3）政府行为目标差异性的要求（4）调动地方政府征税积极性的要求（5）提高公共资金使用效益的要求2．分税原则（1）效率原则（2）适应原则（3）恰当原则3．分税方式（1）划分税额的分税方式（2）划分税种（3）划分税率（4）划分税制（4）混合型的模式（四）转移支付1．转移支付的含义转移支付是一个国家的各级政府之间在既定的职能、支出责任和税收划分的框架下的财政资金转移（1）各级政府大体一致的基本财力保障是确保政府职责的正常行使，政府政策得以及时、完整、准确执行的必要条件；（2）国内居民都应能从政府方面得到均质化、标准化、公平化的公共服务。

据此，当一些客观原因导致某地财政状况不平衡，为满足这两项要求就需要转移支付予以协调。

2．转移支付的目标（1）社会公平目标（2）财政调控目标3．转移支付方式（1）有条件的转移支付（2）无条件转移支付（3）分类转移支付（4）共享税第二节分税制财政体制一、分税制改革前财政体制的沿革（一）统收统支体制1、这是我国1950-1952年国民经济恢复时期实行的财政管理体制。

2、体制的特点主要是：（1）财政管理权限集中在中央（2）财力集中在中央（3）各项财政收支，除地方附加外，全部纳入统一的国家预算。

3、这种统收统支的财政管理体制，显然不能长期运用下去，它只是在战时特殊历史背景下适应特殊的社会经济环境而制定的一种暂时的财政管理体制。

（二）统一领导，分级管理体制1、这是我国在1953-1979年间实行的财政管理体制。

2、这种财政管理体制的主要特征是：（1）中央统一制定预算政策和预算制度，按国家行政区划分预算级次，实现分级管理，原则上是一级政权一级预算（2）按中央政府和地方政府的职责分工并按企事业单位和行政单位的隶属关系确定各级财政的支出范围（3）主要税种的立法权、税率调整权和减免权集中于中央（4）地区间的调剂由中央统一进行，凡收大于支的地方上解收入，凡支大于收的地方由中央补助，中央预算另设专门拨款，由中央集中支配，以调节地方预算的收支平衡（5）地方预算基本上是以支定收，结余可以留用（6）体制的有效期是一年一定。

（三）划分收支，分级包干体制1、这是我国在1980---1993年间实行的财政管理体制。

2、其基本内容是：（1）按经济管理体制规定的隶属关系，划分中央与地方的收支范围（2）地方财政收支的包干基数，以l979年预算收支执行数为基数（3）地方上缴比例、调剂收入分成比例和定额补助数由中央核定下达后，原则上一定五年不变（4）地方在划分的收支范围内，自求平衡。

二、分税制财政管理体制改革的主要内容（一）实行分税制改革的基本原则1．坚持统一政策与分级管理相结合的原则2．实行分税制与原体制双轨并行财政体制，存量不动，增量微调，减少震动，平稳过渡3．在划分事权的基础上，合理划分各级财力，妥善处理好中央与地方的财政分配关系，调动两个积极性。

4．在保持各级财力分配格局、保持1993年既得利益的原则下，从增量中调剂有限财力，缓解地区间的特殊矛盾。

（二）分税制的基本内容1．中央与地方事权和支出的划分2．中央与地方收入的划分（1）中央固定收入包括：关税，海关代征消费税和增值税，消费税，中央企业所得税等（2）地方固定收入包括：营业税，地方企业所得税，地方企业上交利润，个人所得税，城镇土地使用税，固定资产投资方向调节税，城市维护建设税，房产税，车船使用税，印花税，屠宰税，农牧业税，对农业特产收入征收的农业税，耕地占用税，契税，遗产和赠予税，土地增值税，国有土地有偿使用收入等。

（3）中央与地方共享收入包括：增值税、资源税、证券交易税3．中央财政对地方税收返还数额的确定为了保持现有地方既得利益格局，逐步达到改革的目标，中央财政对地方税收返还数额以1993年为基期年核定。

按照1993年地方实际收入以及税制改革和中央与地方收入划分情况，核定1993年中央从地方净上划的收入数额(即消费税+75%的增值税-中央下划收入)。

l993年中央净上划收入，全额返还地方，保证现有地方既得财力，并以此作为以后中央对地方税收返还基数。

1994年以后，税收返还额在1993年基数上逐年递增，递增率按全国增值税和消费税的平均增长率的l：0.3系数确定，即上述两税全国平均每增长l%，中央财政对地方的税收返还增长O.3%。

如若1994年以后中央净上划收入达不到1993年基数，则相应扣减税收返还数额。

4．原体制中央补助、地方上解等事项的处理实行递增上解的地区，按原规定继续递增上解；实行定额上解的地区，按原确定的上解额，继续定额上解；实行总额分成的地区和原分税制试点地区，暂按递增上解办法，即按1993年实际上解数，核定一个递增率，每年递增上解。

（三）分税制财政体制的评价首先,新的财政体制适当地照顾了中央和地方两个积极性，既突出了中央财政的利益，同时也考虑到了各级地方财政的实际情况。

其次，促进了理财观念的转变。

再次，在一定程度上促进了产业结构的调整，促进了地方政府经济行为的合理化。

三、完善分税制财政体制的思路（一）正确划分各级政府的事权和支出范围1．中央政府的事权范围2．省级以下地方政府事权范围应该包括下述四个方面的地方性公共产品和服务。

一是基础设施，二是社会服务，三是地方性的文化新闻事业，四是社会管理。

3．在划分了中央和地方政府各自的职责范围的前提下，还不应忽视所谓“交叉性”事权的划分问题。

（二）建立健全地方税收体系（三）实施规范化的财政转移支付制度1．现行转移支付的方式(1)一般补助，即体制补助或定额补助。

(2)专项补助，即专项拨款补助(3)结算补助(或上解)(4)税收返还补助(5)公式化补助2．现行转移支付制度的优点(1)适度地向财力较为薄弱的地区和民族地区倾斜的政策，既有助于缓和地方财政运行中的突出矛盾，也体现了国家的民族政策；(2)保持了分税制财政体制的相对稳定，同时也提高了地方政府发展经济、组织收入的积极性；(3)建立起了一定的激励机制，体现了鼓励控制编制、尽量减轻财政负担的政策；(4)从我国的实际情况出发，借鉴了国外的经验，在客观因素的选择和具体计算方法的确定方面，具有较强的政策性和可操作性；(5)这一方案采用了现代计量经济学的方法，这是我国财政管理体制改革的一次突破，它标志着我国财政工作的进一步科学化和规范化。

3．现行转移支付制度的缺陷（1）均衡效果差（2）方法不科学（3）随意性大4．转移支付制度的完善从短期来看，应进一步完善按因素法分配的一般性补助，同时对现行的专项拨款制度进行改革，对现有专项拨款进行清理，根据中央与地方事权划分的原则明确专项拨款的范围，并且改进专项拨款的分配办法，使之更合理、更具透明性。

从长期看，应进一步明确各级政府的支出责任，明确其事权范围，科学划分税种，同时将中央对地方的转移支付采取科学、规范的因素法进行合理调整。

在此基础上建立转移支付制度分配模型，以客观、公正的标准在中央与地方之间以及各级政府之间合理分配财力，逐步实现公共服务水平的均等化。

同时加大中央和省级财政对县乡财政转移支付力度，以解决当前我国县乡财政面临的困难。