建构中国公众参与城市规划机制

建构中国公众参与城市规划机制

沈航葛明

（黑龙江大庆市大庆市规划建筑设计研究院）

摘要：本文通过对公众参与城市规划的理论探讨出发，从而分析我国城市规划公众参与的现状，总结借鉴国外其他国家的经验教训，建立有中国特色的城市规划公众参与制度。

关键词：公众参与城市规划

1.公众参与城市规划的理论探讨

公众参与城市规划，其本质是要通过公众对规划制定和实施全过程的主动参与，更好地保证规划行为的公平、公正与公开性，使规划能切实体现广大公众的利益要求，并确保规划工作的成功实施。

20世纪90年代初，我国学者也开始关注城市规划中的公众参与问题，并由此展开了一系列的理论探讨与实际操作研究。在总结国外公众参与的经验与教训基础上，推动了我国公众参与城市规划在活动方式、机制、途径上的发展。在对北美公众参与状况分析总结后，梁鹤年（1999）指出：北美的公众参与是建立在“美式民主”基础上的一种“契约式”民主，是一种买卖式的权利弹性分配，公众利益在其中不过是各种私益通过法定程序谋取最大满足的一个幌子。规划“官员”在规划中一没有政治权力，二不是真正广泛的公众利益的代表，实际上是处于有势力的利益团体与市政府之间的夹缝人物。相比较而言，我国的“公众利益”概念要明朗和稳定得多，公众参与至少可以起到两方面的作用：协助官员了解下情，以及启发官员创新以维护公益。

2．我国城市规划中的公众参与

2．1城市管治理念与公众参与城市规划

自1990年代以来，“管治”作为一种理念，渗透了政治、经济、社会等各个领域，城市“管治”的研究也在学术界日益受到重视。而在规划中引入“管治”理念，将对加强城市规划的广泛认同性和顺利实施具有重要实践意义。

城市规划发展的历程告诉我们，规划中“自上而下”或者“命令与控制”的模式已不能被理解和接受。而面对我国公众参与城市规划中现状存在的一系列问题，以及“管治”思想正对之产生的巨大冲击，在今后的城市规划发展中，我们一方面要增强公众参与规划的意识，提高其参与的积极性；另一方面则要重点对规划制度本身进行完善，保证公众参与规划的合法性及其过程的可操作性。

2.2我国公众参与城市规划的现状及存在问题

考察我国十年来公众参与的发展水平，不难发现，我国现状的公众参与程度仍停留在形式化的表象运作阶段，还远没有实现真正意义上的公众参与。我国除极少数正转向“受引导的互动合作式阶段”外，大部分地区才开始向“受约束的尝试阶段”过渡，甚至还有部分地区的参与水平尚处在“公众完全被动式阶段”。

再从规划法规建设角度来分析，我国公众参与制度不健全、法律保障缺乏也是阻碍公众参与活动展开的巨大绊脚石。张萍在《从国家本位到公众本位》一文中谈到：我国长期以来，在城市建设活动中，国家的需要完全代替了个人利益、集体利益以及社会公共利益，城市法规中也偏重反映国家意志的价值倾向。然而，在计划经济条件下确立的国家本位思想，在市场经济

的影响下，必然要向公众本位转移，以保障城市公共资源的高效分配和保证公众的权利、权益不受侵害。

3.1公众参与城市规划知识的普及

看我国的现状，在中国城市规划设计研究院汕头分院的网站上笔者发现了一份名为“城市规划调研问卷”的调查问卷，就中国目前规划体系中的若干问题做网上调查。但仔细看后发觉，要想完成这份问卷，没有一定的专业水平几乎是不可能的。以其中的第8题为例，“您认为‘发展战略’或‘概念规划’可否取代‘总体规划’”，就连许多专业人员现在都还没有确切分清“战略规划”、“总体规划”、“概念规划”的含义与区别，一般的非专业群众又如何对这道题作出回答。

总的来说，我国公众参与规划的热情还是有的，以深圳市龙岗区为例，在其举办的为期14天的“村镇规划巡回展——横岗展”中，共接待了参观人数1500多人，发出问卷500余份，回收316份。从调查中反映，95.5%的群众认为通过参观展览提高了自己有关村镇规划方面的知识和规划意识，且有85%的群众希望有关部门能经常在基层举办这样的展览。所以说，就我国目前的实际情况来看，加大对居民规划知识的普及才是推动公众参与到城市规划中来的主要任务，而不是去彻底改变几千年来遗传下来的传统意识。

3.2城市规划法规中公众参与合法地位的明确规定

根据“有法可依，有法必依”的法规建设思想，目前要切实提高我国城市规划中公众参与的积极性，确保公众参与的合法地位，规划法规的完善必须先行。在我国现行的规划法中，虽然也提倡公众的参与并给予了这种参与一定的权利，但其明

确的法律地位还没有界定，公众参与规划的职能、性质、内容、组织、权限、程序、处罚等都还没有明确规范。而即将展开的新一轮《城市规划法》修改工作，为公众参与规划合法权利的实现提供了条件。

西方大多数国家的城市规划中，公众参与的法律地位很早就得到了确立。在美国，美国规划协会所采纳的十二条道德准则中，第一条即是：“为公众利益服务”，第二条则是“规划中积极支持市民参与”。与之相比较，我国的城市规划法规偏重反映的则是国家意志的价值倾向。如《城市规划法》第一章第一条就规定：“为了确定城市的规模和发展方向，实现城市的经济和社会发展目标，合理地指定城市规划和进行城市建设，适应社会主义现代化建设的需要，制定本法。”个人利益、集体利益、甚至社会公共利益，都被忽略和代替而成为空洞的利益形式。

为此，在我国城市规划法制体系的建设和完善中，首先考虑的一点就是要明确规定公众参与的合法地位，保障公众参与的合法权利。

3.3构建合理的公众参与组织形式

借鉴“管治”的自组织调节方式，城市规划中的公众参与组织形式，主要是构建非政府的、多层次的公众参与城市规划委员会。我国城市规划中公众参与存在的问题之一即是缺乏合理的组织机制，因而，长期以来个人的参与多于社会组织的介入。以汕头市城市总体规划网上意见征询为例，其中不仅没有社会组织的参与，而且城市中的绝大多数弱势个体也因受上网条件或年龄大小的限制，被拦阻在了参与的门槛之外。而个人的参与，因其认识的局限性，代表利益的片面性，参与力量的微弱性，实际所能发挥的参与作用也十分有限。

而且从我国的现状来看，城市规划中不仅缺乏有效的公众参与组织，还有的一个令人担忧的现实就是：即使存在了相关的城市规划参与组织，其成员绝大多数也只是市委、市长或其他有关政府、部门的领导。以漳州市城市规划委员会的组织为例，不仅其委员全由上述人员构成，下设的社会公众代表组的20名成员中，有8个民主党派代表，2个区建设局长，若干社会知名人士，剩下的才是不多的几名区和镇代表。这种意义上的公众参与组织，其存在仅仅是一种形式上的走过场，远不是真正意义上的公众参与组织。