浅谈我国城市居民最低生活保障制度的现状及几点建议(精)

浅谈我国城市居民最低生活保障
制度的现状及几点建议
内容提要：近年来，我国的经济改革成为当前举世瞩目的成就，但城市贫困问题也成为当前较为突出的社会问题之一。

城市最低生活保障制度成为城市贫困群体生活保障的一道安全网。

本文试就城市最低生活保障制度的现状作了—些讨论，并提出
了几点建议。

关键词：城市居民最低生活保障城市贫困现状
自20世纪90年代以来，中国开始了被称为经济体制转轨和社会结构转型的“两个转变。

”在这样一个关键时期，日趋严重的城市贫富分化在定程度制约了我国经济社会的发展。

在经济体制改革过程中,城市失业、下岗人口的出现，导致了城市贫困现象日益突出。

贫困形式发生了新的变化，范围逐渐扩大，程度不断加深。

为维护社会的稳定，国家的长治久安，城市贫困问题引起了社会的普遍关注。

与此同时，在我国建立城市居民最低生活保障制度，则为我国艰难曲折的社会保障制度改
革增添了一道亮丽的风景线。

一、全国各地基本上城市居民最低生活保障制度的界定及其现状
城市居民最低生活保障制度是由地方率先发起的。

朱镕基总理在全国八届人大四次会议政府工作报告中提出：“逐步建立最低生活保障制度。

”到目前为止；已经或正在着手建立城市居民最低生活保障制度。

1、城市居民最低生活保障制度的界定
最低生活保障制度是指目前世界上绝大多数市场经济国家普遍实行的以保障全体公民基本生存权利为日标的社会救助制度。

它根据维持最起码的生活需求的标准设立一条最低生活保障线，每个公民当其收入水平低于此线时就有权利得到国家和社会按照法定的程序和标准提供的现金和实物救助。

刘伟能认为我国最低生活保障制度的界定可从三个方面宋理解：一是按照最低生活保障线获取社会救助是公民的—项基本权利；二是最低生活保障制度是公民因社会的或个人的，生理的或心理的原因致使收入低于最低生活保障线时才发生作用：三是它提供的仅仅是满足最低生活保障需求的资金或实物，它是社会保障制度中的最后一道安全网。

（1）
从城市居民最低生活保障制度的界定来看，这项制度的建立日的是为城市贫困居民提供基本的白下而上保障，以达到社会的稳定。

我国人门多资源少，经济发展起步晚，生产力水平相对较低。

在市场经济条件下竞争必然使劳动者的收入分配产生差别。

改革开放以来，我国打破了“大锅饭”的平均主义，按劳分配成为社会的分配原则。

在这—原则下，分配上的差距必然会使一部分人先富起来。

“贫”“富”是两个相互矛盾的对立统一体。

既然有“富人”存在，必然会有“穷人”存在，而且这部分“穷人”还占了相当比例。

我国社会主义建设的最终日标是“消灭剥削，消
除两极分化，最终实现儿同富裕。

”对于贫困人群从经济上讲，他们是社会的弱势群体。

国家需要通过社会救助，从一定程度上帮助他们走出生存的困境。

因此城市居民最低生活保障制度作为社会救助的最后一道安全网发挥着巨大作用。

2、我国城市贫困及最低生活保障现状
当前，我国城市贫困的规模由于不问的研究者和各个城市地方政府在对贫困的测量小所实行的标准很不统一，迄今为止仍没有城市贫困测量的统一标准和全国范围内城市贫困规模的准确数字。

据《财经》杂志了解，2000年民政部曾将全国城市贫困入门汇总，得出全国城市贫困人口总数为1382万；而国家统计局有关资料分析，2000年中国城市贫困人口总数为1170万；对贫困人口估测数日最多的中华全国总工会，估测全国生活在城市最低生活保障线之下的职工有1828万人。

在学者方面，中国社科院朱庆芳估算城市贫困人口有3100万。

她的测算方法主要是--1998年，下岗职工887万，登记失业人员571万，被拖久退休金的退休人员约60多万，加总共1500万；共赡养人门按两个人计算，总数是3000万；再加上民政供养的城镇孤老残幼有100万人，共有3100多万人，占现在城镇人的的8％。

而唐钧是这样估计中国城市贫困人口的：150万没能领到失业津贴的失业者，约310万没领到下岗职工生活补贴的下岗无业者，加上190万停发、减发退休金的离退休人员，共计650万。

假设上述人员因收入减少或中断对2个被赡养的家庭成员产；生影响的话，再加上民政部门传统的救济对象不到100万人，1997年中国城镇贫困人口大约是2050万人左右。

（2）
根据不同部门，不同学者对城市贫困人口的估测，我认为当前我国城市贫困人口大约在1500万人以上。

下岗、失业人口对家庭收入是有直接影响的。

这部分失业下岗人口的子女或父母也因家庭收入减少而成为贫困人口。

而一部分企业经营状况差，职工处于半待岗状态，企业对职工的基本工资欠发或减发，因此这部分人口也应列入贫困范围。

基于这些因素，我较赞同唐钧对城市贫困人口的估算。

1997年我国城市贫困人口为1500万，到2002年城市贫困人口至少应该在2000万以上。

城市贫困人口以较快的速度递增，我们可以得到这样—个印象：小国城市贫困人口的规模应该在1500--3000万之间，占全国城镇总人口的比重为4％--8％。

目前的城市贫困人口绝大多数是特困职工，失业人员及其家属，其中特困职工981万人，山50.8％，失业人员299．3万人，占15．5％特困职工及失业人员家属554万人，占28．7％“三无”人员96．5万人，占5％．城市贫困人口主要集中在中西部地区、老工业基地和资源枯竭矿山较多的地区。

辽宁、吉林、黑龙江、江西、湖北、湖南、四川等省,低保人数都在100--150万人左右；河北，山西、内蒙古、安徽、山东、重庆、云南、陕西等省人数都在100万人左右。

（3）
日前，我国的经济体制改革才初见成效，而贫困人口却增加较快，在这杆的条件下建立全民最广泛的最低生活保障体系是不切合实际的。

因此，我们所建立的最低生活保障制度只能是1500--3100万贫困人口中的一部分人享有这项权利。

我国地域
广，东中西部由于历史、地理、国家政策等因素，导致东中西部经济社会发展不平衡。

要求中西部不发达地区建立广泛的城市居民最低生活保障体系暂时是不可能的。

即使是较为发达的东部地区也拿不出这样多的资金建立最低生活保障体系。

我国根据因地制宜的方针政策，对经济发展水平各异的地区由地方政府划定贫幽线后制定最低生活保障标准。

3、城市居民最低生活制度保障的对象
城市居民最低生活保障制度的保障对象是家庭人均收入低于当地最低生活保障标准的持有非农业户口的城市居民。

主要是以下三类人：—是无生活来源、无劳动能力、无法定赡养人或抚养人的居民：二是领取失业救济金期间或失业救济期满仍未重新就业，家庭人均收入低于最低生活保障标准的居民；三是在职人员和下岗人员在领取工资、基本生活费以及退休人员在领取退休金后，其家庭人均收入仍低于最低生活保障标准的居民。

根据1999年9月28日国务院颁布的《城市居民最低生活保障条例》第二条规定：“持有非农业人口的城市居民，凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的，均有从当地人民政府获得基本生活物质帮助的权利。

”这里所指的收入是指共同生活的家庭成员的全部货币收入和实物收入。

包括法定赡养人、抚养人或扶养人应当给付的赡养费、抚养费或扶养费，不包括优抚对象按照国家规定享受的抚恤金、补助金(4。

我国城市居民最低生活保障制度主要保障的是城市中持有非农业户口的基本生活低于最低生活保障标准的人群。

也就是说，这项制度保障的是家庭人均收入低的城市绝对贫困人口和一部分相对贫困人口。

它限制了城市中不持有非农业户口的贫困群体，这些因素主要是由我国经济发展水平决定的，由于城市贫困人口较多，国家也就不得已制定享受最低生活保障的条件来限制最低生活保障对象的范围。

日前的城市最低生活保障制度还只是针对小范围人群，对象条件的限制使一部分贫困者被挡在了低保门槛外，使其保障对象不具有广泛性。

二、我国城市居民最低生活保障制度的实施状况
1、现行城巾居民最低生活保障制度的相关政策和法律法规
我国城市居民最低生活保障制度是由地方到中央再到地方的方式建立起来的。

国家根据最低生活保障的需要制定了一系列政策和法律法规。

建立城市居民最低生活保障制度，是党的十五大和《中华人民儿利国国民经济利社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》提出的一项重要任务。

为此，1997年9月，国务院就下发了《关于在全国建立城市最低生活保障制度的通知》，并召开电话会议，提出1999年底前，所有城市和县人民政府所在地的镇都要建立起居民最低生活保障制度。

1999年9月28日朱镕基总理签署国务院271号令，颁布《城市居民最低生活保障条例》，并于1999年10月1日起正式施行。

《条例》的
颁布实施标志着全国城市居民最低生活保障工作开始步入法制化管理轨道。

”（5）
此外，国家还出台了一系列有关最低生活保障制度的政策。

民政部部长多吉才让在2002年6月召开的政协九届常委会第十八次会议上对低保资金不足问题表示：“民政部将进一步督促各地加大低保资金投入力度，同时会同则政部等有关部门研究低保资金筹措机制问题，
规定地力各级则政列支低保资金预算的比例。

”
有关城市居民最低生活保障制度的政策、法律法规的制定说明了解决城市贫困居民基本
生存问题是当前国家民政工作中的重点。

相关政策、法律法规的制定也说明了建立城市居民最低生活保障制度的重要性，也要求城市低保工作走向制度化、法律化。

2、城市居民最低生活保障线的测定情况
城市居民最低生活保障足以经济收入作为纳入保障体系的标准。

而最低生活保障线是指居民最低生活费用标准，是维持基本生存所必须消费的商品和劳务的最低费用。

由于地区发展的不平衡性也就导致各地区最低生活保障标准的不同。

36个城市低保标准单位：元／人、月
城市低保标准城市低保标准
北京290 广州300
天津241 南京190
石家庄182 海口22l
太原156 成都178
呼和浩特153 重庆185
沈阳205 昆明190
长春169 贵阳156
哈尔滨200 拉萨170
上海280 西安156
南京220 兰州172
杭州270--300 西宁155
合肥169 银川160
福州200--220 乌鲁木齐156
南昌143 大连221
济南208 青岛200--210
郑州180 宁波260
武汉210 深圳290--344
长沙180--200 厦门265--315
(资料来源：民政部（6）
根据36个城市低保标准的比较，我们得出这样的结沦：低保标准在250--300元以上的有深圳、厦门、北京、广州，上海、宁波，这些地区都是我旧的经济开发区
或对外开放区，由于国家政策倾斜的原因这部分地区就先富。

生活水平，物价上涨指数较高也就导致了这些地区的最低生活保障线也较高：而低保标准在200元以下的如成都、重庆、昆明、贵阳、银川等19个城市则大多是四部地区。

这些地区经济发展起步晚，财政支出困难也就导致低保标准比东中部地区低。

所以，我国城市居民最低生活保障制度采取了因地而异的保障标准，考虑到各个地区的经济发展水平不平衡，制定低保标准由中央“—刀切”的做法是不科学、不合理的。

所以我国的最低生活保障标准具有明显的地方性。

浅谈我国城市最低生活保障制度的现状及其几点建议(二
当前全国各地正在建立城市居民最低生活保障制度，初步统计出在最低生活保障线以下的人口数。

由于各地测量最低生活保障线的标准各异，全国统计的生活在最低生活保障线的
人也只是其中—部分。

下表是民政部民政事业截止到2002年2月底全国部分省市城市最低生活保障情况：(7
地区城镇居民最
低生活保障
线以下人数
(人已保人数已保家庭数
(户
城镇最低生
活保障支出
(万元
人数占总人数％
全国合计16568451 13025100 78．6％4488847 116154．1 北京市80338 79501 98．95％36128 2230．9 天津市284491 182022 63．98％67588 2185．8 上海市364384 364384 100％155563 4315．2 湖北省1080000 850000 78,7％300000 6900
重庆市624476 583705 93．47％289550 9086．6
四川省1169127 101 1435 86．5％405620 561l
广州省451363 322757 71．5％119784 1942．5
贵州省323775 282322 87．2％118089 1656．7
云南省388374 326782 84．1％100387 1301．3
湖南省1546064 887341 57．39％
西藏自治
30270 3883 12．8％678 80．4
区
根据上表显示，到2002年2月，我国已纳入城市最低生活保障的人数有1300多万占最低生活保障线总人数的78．6％，基本上做到了“应保尽保”。

城市发展水平较高的地区，纳入低保体系的人口都占应保人数的90％以上。

山西部地区的一些贫困省市享受低保待遇比达到了80％以上。

我国的城市居民最低生活保障制度随着改革的不断深入，使得更多在最低生活保障线以下的居民生活有了基本保障，确实发挥了最低生活保障制度作为社会救助安全网
三、目前城市居民最低生活保障制度存在的问题
1、立法严重滞后
解放以来，随着城市的发展城市贫困成为一大社会问题。

到1993年上海率先建立了城市低保制度后，党中央才号召全国各地建立城市最低生活保障制度，但仅为有关政策的制定，然而在立法方面却严重滞后。

到1999年9月也就是建国50午后才有了关于城市最低生活保障的法规——《城市居民最低生活保障条例》作为城市居民最低生活保障制度的工作依据。

立沾滞后，法律法规少是目前我国城市最低生活保障制度建立的—个缺口因地方财政支出困难而停发、减发低保资金等到违规操作现象的出现。

2、制度的实际覆盖范围仍有限
目前城市居民最低生活保障制度最大的问题是保障范围。

我国城市贫困人口应在1500--3000万间，而1999年全国普遍实行这项制度后，受保障的也只有281万，即其覆盖面只有10％--20％上下各地区经济发展不平衡，大多数民政部门长期以“虚拟收入”计算家庭收入：(8也即在18岁至55岁的男子，18岁至50岁的女子，凡是有劳动能力的人申请低保，在核算家庭收入时，不管该申请人是否失业下岗；无论有无收入，均按照当地最低工资标准对他的收入进行核算。

此外，各地还制定了“五花八门”的土政策。

如凡家里有电视，电冰箱等电器的家庭不考虑；居委会反映常吃荤的家庭不考虑等等。

这些规定就使—部分本应该纳入低保的人被无情地“抛出’了最低生活保障安全网。

3、最低生活保障资命来源渠道狭窄，资金筹措困难
城市居民最低生活保障资金是由地方财政专款专用。

也就是说最低保障资金是由地方政府—方支出，—旦地方财政有困难资金也就不能筹措，从而切断了低保资金发放来源。

目前各地大多采用了市、区(县级两级分级负担的方法。

但许多贫困地区的财政大多依靠市、区属企业(国有、集体这些企业大多不景气，导致了地力财政的困难。

也就直接影响了城市居民最低生活保障资金的筹措。

中央财政虽从一定程度上分担了部分低保补助的发放，但对于经济发展缓慢的中西部地区仍然是有困难的。

4、最低生活保障对象的生活仍有困难
民政部组织中国人民大学、南开大学师生于2001年下年在全国范围内开展了历时一个月的“百城械万户低保”抽查。

调查结果显示：有28．7％的“低保”户认为最大的困难是难找工作：25．9％的“低保”户认为是医疗费用高；17．3％的“低保”户认为是子女教育负担重；3．88％的“低保”户认为住房条件亟待改善：33．7％的“低保”户家中有残疾人；64．9％的“低保”户家中有]个或1个以上的慢性病或大病病人。

（9）
据调查，低保救助对象的收入可以说是仍然只糊口。

他们的收入中用于购买食品的支出占50％以上，恩格尔系数越趋1说明生活也越贫困。

而据统计这些家庭的恩格尔系数都在0．5以上。

他们在食品方面是节省第一，很少考虑营养。

穿衣的主要来源的亲友赠送，也有的是基层社区募集的衣物。

有病不看是相当普遍的，对于许多贫困家庭来说，孩子的学杂费是一个沉重的负担。

就当前情况看，许多地方根据物价上涨指数，对最低生活保障线作了调整，适当提高了低保补助金。

但是物价上涨幅度比低保调整幅度大。

即使增加了十多元的补助金，对于物价上涨幅度大来说也是杯水车薪。

所以大部分低保对象的生活仍有困难。

四、关于促进我国城市居民最低生活保障工作的几点建议
l、加快城市居民最低生活保障的立法工作。

不能单靠《城巾居民最低生活保障条例》来指导城市最低生活保障工作，而应该加强立法工作的步伐，并出台有关的政策措施形成最低生活保障体系。

建立有效的监督系统，使城市最低生活保障制度形成有法可依，执法必严，违法必究的制度化体系。

从而以法律的形式切实保障城市贫困居民的基本权利，不断完善有关的法律制度、方针政策建立科学的城市居民最低生活保障制度。

2、建立科学的城市最低生活救助标准。

因为我国社会经济发展极不平衡，导致各地出台的救助标准各异。

就目前来看，在短期内制定一个全国统一的社会救助标准足不可能的。

对此负责管理社会救助的政府职能部门应该对城市居民最低生活保障线的下线根据地区发展水平作出规定。

近年来，我国经济建设取得了巨大成就，人民的物质生活水平也提高了，物价上涨幅度大。

考虑到这些因素，最低生活保障线也应作出调整以保障受保对象的基本生活需要。

3、采取多种形式完善最低生活保障制度。

首先在资金筹集方面采取多渠道手段。

改变单一由则政拨款的形式。

最低生活保障资金在坚持多级财政共同负担的原则下，中央则政的负担对中西部地区可适当照顾使政策有所倾斜。

对东部地区，地方政府可以增加比重。

城市贫困是一个社会性问题，治理也应该由社会各界共同参与。

调动企业、事业、社团及个人等社会各界的力量，共同关心贫困人口的生活。

可以建立接受社会无偿捐赠基金，缓解财政压力，提高救济水平。

除了货币补贴外，还可以采取分发实物对口扶贫等形式。

此外，政府可制定各种扶贫政策如小额信贷等鼓励贫困人口依靠自身力量，
在政府的扶持下走出贫困，达到政府救助与个人自助相结合。

4、逐步扩大最低生活保障制度的保障范围。

特别是把下岗、失业职工、退休职工纳入保障范围。

取消以“虚拟收入”计算家庭收入的不科学做法。

以及取消一些保障线高门槛限制的土政策。

使城市居民最低生活保障制度做到“应保尽保”保障城市贫困人口的基本权利。

5、加强对城市居民最低生活保障资金的发放管理和监督。

采取群众监督、主管部门抽查复核等办法，确实保障低保对象享有这项权利。

取消不规范的补助发放政策。

如补助发放按季度或半年发放的不规范操作应给予及时纠正。

监督低保工作，使之做到客观、公正减少主观因素和人情因素的影响，真正发挥最低生活保障的功能。

6、建立多层次的社会保障体系。

扩大和增强医疗保险、养老保险和失业保险的保障功能，从不同层次上分解城市贫困人口，减轻城市居民最低生活保障的压力；逐步建立科学性的最低生活保障制度，达到社会的稳定发展，国家的长治久安
参考文献:。

(1刘伟能：“建立中国城市居民最低生活保障制度的报告”《社会工作研究》1995年第6期
(2唐钧：“中国的城市贫困问题与社会救助制度”《社会保障制度》人大复印资料2001年第7期30~31
(3“2000万贫困人口，享受城市低保”《嘹望》(京2002．31 22~33(4《城市居民最低生活保障条例》
(5王治坤：“城市居民最低生活保障制度——对长春市建立城市最低生活保障制度的思考”《社会保障制度》1998年第7期51页
(6民政部网站：“36个城市低保标准”
(7民政部网站：“2002年2月全国最低生活保障统计”
(8朱晓超：“城市最低生活保障谁来填平缺门”《社会保障制度》人大复印资料2002年第12期55页
(9民政部网站：“低保”贫困群众逢甘霖。