西方现代政策科学发展的历史轨迹

政治学研究

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西方现代政策科学发展的历史轨迹

严 强

(南京大学政治与行政管理学系教授 南京 210093)

现代政策科学是西方公共行政知识体系中较为重要的组成部分。西方公共行政的发展,从理论范式转换的角度来看,大体上经过了从强调政治与行政两分的 政治范式 到强调以管理为主的 管理范式 再到强调以公共政策研究为主的 政策范式 的演变过程。对西方公共行政理论范式中的政策范式加以研究,弄清西方现代政策科学兴起与演变的历史,勾画其发展的轨迹,至少有两个方面的意义:一是从政策科学兴起、演变的历史过程中,考察政策科学的发展与公共行政实践变化的关联,考察政策科学的演变与公共行政学科发展的内在逻辑之间的关联;二是从政策科学的演变与发展中,考察政策科学知识体系所包含的内容与结构。

西方现代政策科学产生的基础考察

严格说来,西方现代政策科学(M odern Policy Science)是20世纪50年代以后才发展起来的一门社会科学学科。但是,政策研究作为社会科学中的一个领域在西方却早已存在。古典的或传统的政策研究的出现,以及这一领域的扩展与繁荣是同政府这一公共权力机构在社会公共管理中作用的扩展、是同公共行政学这一专门研究公共事务管理的学科的建立与发展紧密联系在一起的。

在16世纪至18世纪,欧美主要国家的市场还远远没有发育齐全。在当时的欧美国家里,政府的作用,特别是政府的政策导向作用要远远超过市场的自发调控功能。这种客观状况致使不少政治学家把注意力集中到政府的政策引导上面。他们深入讨论了国家、主权、权力与政策的关系问题。一些思想家,比如洛克、孟德斯鸠、卢梭,还专门研究和设计过国家的一些基本政策。

到18世纪中叶,重商主义在欧洲占据了统治地位。重商主义的经济学家们注重研究和倡导各种经济政策,并确信只要有了好的经济与社会政策就能兴建与发展现代国家。即使是有自由主义倾向的经济学家亚当 斯密,当时也非常重视政策问题。他提出 国富 即国民生产是国家经济政策的中心目标,追求最大或最多的 国富 乃是一个国家必须实行的基本经济政策。

到19世纪中叶,在一些资本主义发展比

较迅速的国家中,市场体制已日益走向成熟,相当多的原先由政府承担的经济功能开始让位给市场来调节。与此相适应,在英国的经济学领域中,自由主义学派则取代了重商主义成为经济理论中的主流思潮。自由主义经济学家主张政府放任自流,无为而治,听任市场这只 看不见的手 去调节各项经济活动。因此,政府不再像以往那样花费财力和人力去研究和制定积极的经济政策。一些大学的经济学系,也停掉了 经济政策 课程。 1 但是一些后进入现代化行列的国家,为了保护本国的还处在幼稚状态的民族工业,争取本国社会经济的独立发展,政府则十分重视对社会经济政策的研究。它们依靠专业人员制定出许多积极有效的公共政策来推动社会向前发展。比如,当时的德国政府不仅鼓励学者开展政策研究,在大学中还专门设立了 经济政策 课程,以提高人们对政策研究的兴趣。德国同时也是西方历史上比较早地进行社会立法的国家之一。

在19世纪80年代以前,西方的政策研究还只是附属于经济科学。80年代以后,这种情况就发生了很大的变化。引起这种变化的一个重要原因是西方的一些国家开始重视对公共行政的研究。政策研究也随之进入了公共行政的领域。美国是最早建立公共行政科学的国家。因此政策问题比较早地在美国公共行政科学中得到发展。1887年伍德罗 威尔逊(Woddrow Wilson)在 政治学季刊 第二期上发表了题为 行政的研究 的论文,这是美国公共行政科学正式建立的标志。正是在这篇论文中,威尔逊从公共政策的角度将政治与行政区分为两个领域。他认为政治制度只负责制定或决定公共政策,而公共行政则负责执行公共政策。威尔逊特别指出,政治学应当关心公共政策的发展,应当细心地分析法律、法令的产生与变迁的历史。 2 对美国公共行政科学发展作出了重大贡献的古德诺(Frank J.Goodnow)也十分重视公共政策问题。他也像威尔逊一样,主张政治与行政分开,政治家依据一定的价值标准制定政策,而公共行政却可以以价值中立的态度去执行公共政策。实际上,古德诺把公共政策的制定看成是非理性过程,而公共政策的执行则是理性过程。 3 古德诺和威尔逊的共同点在于,他们都否认政治是一门科学,都相信执行公共政策的公共行政则可以完全根据科学和理性来有效地运行。

人类在20世纪40年代以前所作的政策研究还是初步的,政策研究还远远没有上升到学科的地位。对于政策的本质、内容及其研究方法也未能进行深入、详细的说明。但是,这种初步的研究却为现代政策科学的兴起与发展奠定了基础。

西方现代政策科学发展中的理论建构

作为一门社会科学学科的现代政策研究是在二战以后逐步出现的,它的建立是与拉斯韦尔的名字分不开的。早在1943年,拉斯韦尔(H arold ssw ell)就在他的一份备忘录中提到 政策科学 这一术语。1950年,他与卡普兰合著了 权力和社会:政治研究的框架 一书,书中正式使用了 政策科学 这一概念。1950年,劳纳与拉斯韦尔主编了 政策科学:范围与方法的新近发展 , 4 在这一著作中,拉斯韦尔第一次对政策科学的学科性质、研究内容、发展方向作了详尽的论述。在西方学术界,人们普遍认为, 政策科学 的问世,是政策科学诞生的标志。从50年代开始,在西方、特别是在美国,出现了一场来势凶猛的 政策科学运动 (Policy Science Movement)。

以拉斯韦尔为代表的西方政策科学运动的产生与发展并不是偶然的。它是当时社会现实生活的实践与社会科学学科的演变共同作用的产物。西方政策科学的产生首先应归

功于二战后期和战后为解决战争和其它社会问题而出现的决策活动的实践。二战临近结束时,交战双方都发明出更有杀伤力的武器,特别是德国为了负隅顽抗,使用了刚刚研制出来的远距离导弹。为了对付德国的进攻,同盟国集中了大批专家,运用统计学、控制论、运筹学等方法研究军事决策问题,产生出大量的决策理论与决策技术。比如当时英国军方为了能让雷达更有效地弄清导弹的攻击线路并指挥部队及时加以拦截,军事专家和技术人员发明出一种新的 作业研究 的决策方法。

同时,在整个二战中,美国一方面为了应付战争,另一方面也为了对付经济危机,大力推行了 罗斯福新政 。政府的规模空前扩大,功能不断增加,对社会经济的干预能力也日益增强。罗斯福新政的一个显著标志是,政府和各种科研机构都投入大量的人力、物力从事政策研究,政府充分运用公共政策去控制和推动社会朝向一定的目标发展。

二战结束以后,世界进入了以前苏联和美国为代表的东西方之间的冷战对峙阶段。美国为了有效地对付前苏联的军事打击,白宫和五角大楼都出资成立各种战略与对策研究机构。特别是空军系统聘请一批专家进行空中防御与进攻以及发展新型武器的决策研究。所有这些实际的决策研究活动都为现代政策科学的建立提供了经验材料与实际需求。

为了将已经发展起来的决策实践活动提高到更新的水平,同时,也为了对现实的决策行为与活动作出科学的概括,就需要将这一专门的研究领域中的概念、原理规范化和系统化,变成为一门专门学科,形成有关政策的知识体系。但是,在当时的情况下,要建立一个具有科学性的社会科学学科并不是一件容易的事情。这是因为20世纪60年代,西方的社会科学正经历一场变化。当时出现了两种倾向:一是追求专门化的倾向,二是追求实用性的倾向。社会科学的这两种发展倾向从理论上说,有一定的合理性。因为社会科学总是在分化与整合的交互作用中发展的,学科的分化和专门化是学科走向完善与成熟的一个环节。另外,社会科学的价值就在于能够指导实际社会生活的进步和发展,并通过与实际生活的联系获得发展的源泉。因此,加强应用性也是社会科学发展的重要环节。

但是,美国战时社会科学的这两种倾向后来发展的结果并不是令人满意的。首先,社会科学的专门化变成了一种学科间的分割、对立,原先具有某种统一性的社会科学却变成零碎的、互不联系的各个门类,这实际上是一种片面的专业化。其次,社会科学在追求应用的时候,却将理论与实践割裂开来,企图脱离理论的指导去一味地迎合现存的社会需求,但是社会科学家并不像公共行政人员与政治家那样了解社会的真实情况,因此,他们只能提出某些不痛不痒的政策建议,而这些建议大多不切合实际。

社会科学的这种现状急需改变。拉斯韦尔正是从美国社会科学发展的现状出发,决意要来一次社会科学的范式 革命 ,以政策研究为中心内容,创立出一门超越于哲学、自然科学、技术科学、管理科学、行为科学之上的新的综合性学科。

拉斯韦尔以这种意图为目的创立的政策科学具有显著的特征。首先,拉斯韦尔倡导的政策科学关心的是 社会中人的基本问题 ,它强调的是整个社会制度中个人的选择,它要解决的是社会中人的生活的民主问题,因此,政策科学是一门关于民主的科学;其次,拉斯韦尔认为政策科学是将政治学、心理学、社会学、行为科学以及自然科学结合起来,同时又超越各个学科之上的带有革命性的、新的学科体系;第三,拉斯韦尔的政策科学强调政策的时间特征,既要重视历史的考