差别化、特色化导向下的县域空间整合研究——以《桐乡市空间发展战略规划研究》为例

差别化、特色化导向下的县域空间整合研究

——以《桐乡市空间发展战略规划研究》为例

陆枭麟

摘要：差别化、特色化发展是应对宏观转型压力、内部发展动力不足、优化城市空间的有效途径。以浙北桐乡市为例，分析地区城市空间演变历程，剖析未来区域城市空间变化的主导趋势，提出由“散”到“聚”的治理导向转变，从空间、产业、生态以及政策等多角度明确桐乡市城市差别化、特色化发展策略以及保障措施，为城市空间战略优化提出解决之策。

关键词：差别化，特色化，县域空间，整合，桐乡市

1引言

改革开放以来，在全球化、市场化的影响下，长三角地区城市经济快速发展、社会财富不断积累、城市空间迅速扩张，城市空间发展模式也悄然发生着变化。在改革开放初期，长三角尤其是苏南地区乡镇企业快速发展，城市自下而上发展的内部推力明显，城市政府治理的重点也主要集中在对乡镇企业的培育、维护以及引导等方面，治理体系总体呈现出“集权化的等级模式”特征，城市政府权力相对集中，且遵循等级化的指令性运行模式；在2000年后，全球化的深入影响下，以开发区的大量设立为标志，长三角地区的外资对推动城市功能完善、促进城市经济发展起到了至关重要的作用。这一时期，传统的全能型政府在市场化的作用下职能得到进一步分解，出现了诸多地区性的特定功能政府组织：如开发区、高新区、旅游度假区管委会等等。近几年来，由于资源环境的倒逼，经济发展模式转型的压力，城市发展空间受到较大限制、生态保护压力重大，长三角地区政府由“小而散”的治理模式逐步向整合方向演变，城市内的差别化、特色化发展得到强化。

苏南和浙北地区是长三角地区经济发展、企业运营最为活跃的地区，这一地区城市政府治理体系受到宏观政策以及内部发展动力引起的变化也最为明显。在转型升级、生态保护、民生优先等多重背景下，顺应地区发展的宏观趋势，以城市空间差别化、特色化发展为契机，谋求城市综合竞争力的提升。以浙北桐乡市为例，分析地区城市空间演变历程，剖析未来区域城市空间发展变化的主导趋势，从空间、产业、生态以及政策等多角度明确桐乡市城市空间战略优化策略以及保障措施，为城市发展奠定坚实的基础。

2 苏南、浙北地区城市发展面临的新趋势

2.1 空间整合趋势愈发明显

垂直治理是传统自上而下等级式治理模式的总体表象。我国政府治理遵循“中央—省—市—县—镇”政府的垂直管理系统，行政指令自上而下传达，一级政府对上一级政府负责。该类治理体系有利于政府指令的传达，利于体现上级政府意志。但是不利的方面是政府层级偏多，政府运行效率偏低，同级政府竞争大于合作。长三角地区城市在充分发挥地方主体小而散的力量后，发展空间、土地资源、生态资源已面临瓶颈，地方政府治理体系已主动呈现出由垂直治理向扁平治理的转变。例如，苏南地区的典型代表吴江，其市域空间演化大致呈现出3个阶段性特征：（1）2001年以前吴江下辖21个乡镇，市域呈现出“分散、均衡”的态势，城市集聚度不高，自下而上发展态势明显；（2）2001年后，吴江经过乡镇行政区划调整，强调“强镇带弱镇”的“镇、镇联合”发展，形成了10个乡镇的格局，市域空间得到优化，乡镇发展空间以及发展活力得到释放；（3）2006年后，吴江为了进一步优化市域空间资源，加速小城镇发展，将10个乡镇进行重组，形成“四大片区”（即临苏发展片区、临沪发展片区、临浙发展片区以及临湖发展片区），各片区在产业发展、生态保护、人口集聚方面有机分工，从而推动了吴江经济的快速发展，也使吴江长期维持在全国百强县前列。吴江目前扁平化治理的趋势十分明显。

图1：2001年前城镇均衡发展图2： 2001-2006年“镇、镇联合”发展

图3： 2006年后“联组成片”组群式发展

2.2 区镇管理分工逐步优化

传统的城市政府是全能型政府，既负责城市经济发展，也负责城市社会服务等各项事务。在全能型政府的主导下，城市能够集中优势资源短期内实现经济快速发展，利于提高城市运行效率。但是，城市运行过程中的社会公平却相对缺失。目前，诸多苏南或浙北地方政府都拥有一个或数个经济开发区，且经济开发区行政级别都较高，经济开发区主要负责经济发展任务，而其他镇政府则主要侧重社会管理服务职能，城市内部的治理体系出现了功能分化。以昆山市为例，市域形成了高新区、开发区、花桥经济开发区以及旅游度假区等“四区”，区下有巴城、周市、陆家、张浦、千灯、周庄、锦溪、淀山湖八镇。目前的总体趋势是，昆山将“经济发展职能”逐步上移至“区”，“社会管理服务职能”逐步下沉至“镇”，“区”以经济指标考核为主，“镇”则强调社会公共服务考核，并在“特别镇”进行强镇扩权，增加管理权限，如张浦镇。在经济职能和社会管理职能类型分割、等级分化的背景下，全能型政府也正逐步向有限治理型政府转变。

2.3 差别化发展日益显著

传统分散治理模式极大地调动了地方的积极性，也形成了苏南和浙北地区“村村点火、处处冒烟”的格局。但是，当城市经济积累到一定阶段，城市空间、土地等要素愈发有限时，由上级管理机构进行统一协调和分配资源显得尤为重要。因此，将分散的多主体进行有效整合，形成合作型政府，进行网络化运行是城市治理体现变化的又一重要方向。在2013年前后，吴江区进行了全面而彻底地“区镇合一”联动发展，市域在四大片区的基础上，进一步整合了以开发区和镇政府：吴江经济技术开发区代管同里镇后，又与太湖新城进一步整合，形成吴江中心城区，汾湖高新区与汾湖镇联合，盛泽高新区与盛泽镇联合，全区形成三大开发区与各镇联动发展的新模式，经济职能与社会职能有所区分，治理体系也更加扁平化，总体体现出治理体系“垂直整合+平行分化”的优化路径，各分区形成差别化的有机分工。

3 基于差别化、特色化的桐乡市域空间整合

桐乡，素有“鱼米之乡、丝绸之府、百花地面、文化之邦”之美誉，经过改革开放30多年发展，桐乡市GDP以年均17.13%的速度快速增长，经济总量始终保持在浙北县级市的前列。2011年，桐乡市GDP达到483.78亿元，社会消费品零售总额为186.70亿元，地方财政收入为53亿元，分别位于浙北县级市第三位、第二位和第三位，较高的经济总量以及良好的财政收入奠定了桐乡在浙北经济强市的地位，桐乡市浙北地区的典型代表。

3.1 桐乡的发展模式及总体特征

桐乡继承了浙北经济发展模式，在本地经济发展、人民生活等方面都创造了骄人的成绩。桐乡的发展模式可以用“务实+专注”加以概括，是长三角地区较有代表性的县级市。

图4：桐乡模式内涵

“务实”主要体现在“量体裁衣”和“循序渐进”两个方面：桐乡结合自身特点、因地制宜地发展。从企业角度看，桐乡市企业大多起源于民间，为草根出生，因而更加贴近、更容易了解本地实际情况；从政府角度看，桐乡像浙江省大多数城市一样以“充分放权”的态度对待本地企业，从而激发市场活力、促进经济发展。同时，桐乡市基本遵循了“自下而上”的发展模式，与此同时，以企业主导的经济发展方式十分重视创新，以创新来推动自发全面深入的发展。这种循序渐进、步步为营的“自下而上”、敢于创新的发展模式也大大避免了桐乡走上“不切实际”或“好高骛远”的发展道路。

“专注”体现在桐乡“扎根实业”：桐乡十分重视对本土工业企业的培育，如巨石、桐昆、新凤鸣等。虽然这些企业已经走向全国乃至世界，但桐乡市仍然是它们的总部和重要生产基地。

3.2 桐乡市空间发展阶段

历史上桐乡市是一座偏居一隅的水乡古镇。春秋时期，桐乡地处“吴根越角”，是吴越两国的必争之地；到了唐宋、明清时期，随着京杭大运河的开通，桐乡境内依水、依河发展