关于我国旅游法律制度的思考与完善

关于我国旅游法律制度的思考与完善

摘要：产业的发展，离不开法律的保障与规范，随着我国旅游业的发展，旅游法律制度的建设已初具规模，但现行法律制度中仍然存在着旅游法律滞后、针对性不强以及修改不及时等问题，严重制约了我国旅游业的快速发展。为此，及时建立和完善旅游法律制度尤为重要。

关键词：旅游法律制度；完善；建立

中图分类号：d92 文献标志码：a 文章编号：1002-2589（2013）20-0133-02

作为国民经济的新兴行业，旅游业已发展成为目前最具活力和最有发展潜力的行业之一，但相对快速发展的旅游业而言，我国的旅游法制建设却极为滞后，至今尚未建立完善的旅游法律体系。因而在旅游业的发展中，旅游司法纠纷不断出现，而当这些纠纷产生时，有关部门及旅游活动的参与者往往都无法所依，导致纠纷的断定存在困惑，问题的解决也处在一种无准确依据的状态中。这些都与我国旅游产业的高速发展不相同步，从某种程度上讲，也限制和制约了旅游业的发展。因此，建立与完善具有我国特色的旅游法律制度刻不容缓。

一、我国旅游法律制度的现状

（一）基本现状

1950年11月中央人民政府政务院批准、公安部颁布实施的《外国侨民出境暂行办法》、《外国侨民旅行暂行办法》当属新中国最早

的旅游法规。1964年7月，中国旅行游览管理局成立，1982年8

月其更名为中华人民共和国国家旅游局。此后，在旅游主管部门的领导下，伴随着旅游业的快速发展，我国旅游法制建设经历了从无到有、加快发展、逐步强化的过程，取得了长足的进步。

1985年国务院颁布我国旅游行政管理部门成立后的第一个旅游

行政法规——《旅行社管理暂行条例》。之后又相继颁布《中国国际旅游价格管理暂行规定》、《导游人员管理暂行规定》、《关于严格禁止在旅游业务中私自收受回扣和收取小费的规定》等旅游行政法规。

一是法律。由《中华人民共和国民法通则》、《中华人民共和国合同法》、《中华人民共和国消费者权益保护法》等国家制定的各种通用法律组成。

二是行政法规、部门规章及其他规范性文件，如《旅行社条例》、《导游人员管理条例》、《中国公民出国旅游管理办法》、《旅游投诉暂行规定》、《旅游安全管理暂行办法》等，这些法律法规从制定的部门来看，有的是国务院批准的旅游法律法规，有的是国家旅游局单独或同有关部门共同制定的法规。

三是地方性法规、行政规章及规范性文件。地方性法律法规是各省、市人民政府、旅游局根据国家的有关法律文件，结合本地旅游业的发展情况而制定的用以调整地方旅游业内部及外部相互关系

的法律、法规和规定。主要包括各省、市的旅游管理条例以及各地制定的各种管理办法、政策通知等，如景区景点讲解人员管理办法、

旅游投诉规定、“一日游”管理办法、加快发展假日旅游的通知等等。

（二）我国现存旅游法律制度的缺陷与不足

1.现行的法律法规立法层次低，权威性不高

虽然目前我国已经颁布了《导游人员管理条例》、《中国公民出国旅游管理办法》、《风景名胜区条例》等法律法规来规范和管理旅游业及相关领域的行为，但现行的法律法规多属行政法规、部门规章和地方性法规、规章，从“管理条例”“实施办法”“……的规定”等字眼中就可以看出，我国旅游专项立法的法律效力还是比较低的，不能更强有力地规范旅游法律关系各主客体的权利和义务。

虽然国家发改委在近几年连续发布了关于门票价格管理的通知，明确要求旅游景点不得在节前集中上调门票价格。但是按照现行法规，地方景点门票定价权在地方政府，从而出现2009年国庆前夕，贵州、天津、云南、安徽等地多个景点门票仍纷纷涨价的现象，涨幅有的甚至达到70%。当地方政府的定价行为与国家规定相冲突甚至相违背时，就使国家发改委的通知在法律规范的执行度上显得极为无力和单薄。可见，我国旅游市场的规范需要国家和地方的统一协调管理，并急需制定一系列具有立法层次高和权威性强的法律法规。

2.某些方面的专项法律仍然是空白

第一，目前有关旅游法律的规范内容多是调整纵向关系的，即政府主管机构与旅游企业之间的关系。比如，《风景名胜区条例》主

要规定了区内的管理、规划及保护的相关内容，而对于风景名胜区与旅行社、饭店等其他旅游企业之间的相互关系却没有具体规定。而旅游业是一种关联度极高的行业，旅游活动与饭店、交通、景点、商场、旅行社等诸多部门产生密不可分的联系，行业与行业之间的矛盾在所难免，这类横向问题的处理就应有相关的旅游法律作为依据。

第二，在现行旅游立法中，保障旅游消费者权益的力度不够。我国一直把旅游消费简单地视作一种服务消费，仅用《民法通则》和《消费者权益保护法》来保护旅游消费者的权利。事实上，旅游消费在本质上属于精神消费，且具有很强的暂时性以及与生产的共时性等特点，这就决定了旅游消费者权益的损害，更多的是旅游消费者的心情感受及情绪好坏。然而，针对旅游消费者精神上损害该不该补偿、这种精神损害赔偿应怎样确定等此类问题，现行的《消费者权益保护法》并未做出规定，造成了保护旅游者权益的法律空白。第三，缺乏保护经营者合法权利的法律法规。旅游经营者和旅游消费者的法律地位应是同等的。但我国只有《消费者权益保护法》，却没有保护旅游经营者的法律，这是一种不公平的现象。由于一些旅游者在旅游过程中常常会出现道德弱化的现象，再加上其受教育水平的参差不齐，往往不能很好地规范自己的旅游行为。这样一来，旅游经营者的合法权益常常会不同程度地受到损害，损害一旦发生，又没有相应的法律依据，势必会导致经营者困惑、无助、维权困难，甚至无处维权，从而影响旅游企业正常的经营活动，造成行

业损失、经营受挫。

3.部分法律法规缺乏时代性

如《旅游投诉暂行规定》（1991年）以及《旅馆业治安管理办法》（1987年）等，用二十年前的这些规定与办法来规范今天的旅游业，显然显得十分陈旧与落伍。尤其是一些法律和规定中没有涉及的新问题的出现，以及与之冲突的热点问题的处理，常常处于争议不断、各自为政的局面，这更加暴露出我国旅游法律滞后所带来的无序，极不利于国家和地方对旅游业的管理。所以，随着旅游业的发展必须跟进制定具有时代特征的相关法律法规，以此来规范和保障现代旅游业的健康发展。

二、加快旅游产业法制建设的主要对策分析

（一）完善规范旅游行业的“宪法性”法律——《中华人民共和国旅游法》

《中华人民共和国旅游法》（简称《旅游法》）经2013年4月25日十二届全国人大常委会第2次会议通过，《旅游法》分总则、旅游者、旅游规划和促进、旅游经营、旅游服务合同、旅游安全、旅游监督管理、旅游纠纷处理、法律责任、附则10章112条，自2013年10月1日起施行。

《旅游法》是规定我国旅游业发展的基本原则、宗旨和旅游活动各主、客体间权利义务关系的基本法律，应对国家发展旅游业的根本宗旨、行政管理部门的权限和作用、旅游企业的经营活动规范、旅游者合法权益保护、旅游资源开发保护和旅游涉外关系等问题做