人大个案监督与检察机关法律监督的异同与冲突

浅议人大个案监督与检察机关法律监督的异同与冲突发稿时间：2008-7-22 16:35:15 阅读次数：302 作者：江苏通州市检察院丁金澄摘要：个案监督与检察机关法律监督有着诸多的共同点和不同点，这是目前司法体制尚不完备条件下出现的具有中国特色的法律监督新格局。

从两种监督的法律依据和法理基础来看，学术界认为，它们之间存在着较为明显的实践冲突。

关键词：个案监督专门监督异同法律依据冲突所谓个案监督，根据江苏省第九届人民代表大会常务委员会第八次会议通过的《江苏省各级人民代表大会常务委员会对司法机关个案监督的规定》（下称《规定》），个案监督的准确定义是指人大常委会对司法机关已经办结但认为有错误或者虽未办结但程序严重违法的案件的监督。

该《规定》同时还规定，人大常委会实施个案监督应当以事实为依据，以法律为准绳，集体行使职权，不直接处理案件，不妨碍司法机关办案的法定程序。

这一规定，实际上是对那些坚持“人大的个案监督应遵循事后监督与程序监督原则”①的观点的集中反映，这一观点也是在一些学者坚持的“人大对司法个案监督应是全方位、实体性的监督”观点基础上的新的发展。

目前，这一观点已为许多地方人大常委会所采信，同时，也成为其制定对司法个案监督的地方性法规的理论依据。

检察机关法律监督，是指人民检察院作为国家专门的法律监督机关，依照《宪法》和法律的规定，对侦查机关、审判机关的侦查和审判活动所进行的法律监督。

从上述两种监督的一般内涵来看，它们之间的异同点表现在以下几个方面：一、共同点：1、监督的法律依据基本相同。

个案监督所依据的法律是宪法。

持这一观点的学者认为，尽管我国《宪法》没有明文规定人大常委会的个案监督权，但从《宪法》现有的有关条款中仍可见与其相关的法律依据。

如《宪法》第一百二十八条和第一百三十三条分别规定：最高人民法院、最高人民检察院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责，地方各级人民法院、人民检察院对产生它的国家权力机关负责。

《宪法》第六十七条第六款规定：全国人民代表大会常务委员会监督国务院、中央军事委员会、最高人民检察院、最高人民法院的工作，等等。

而检察机关行使法律监督的依据，除了宪法以外，还包括《刑事诉讼法》。

如《宪法》第一百二十九条规定：中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关；第一百三十一条规定：人民检察院依照法律规定独立行使检察权。

《刑事诉讼法》第八条规定：人民检察院依法对刑事诉讼实行法律监督。

2、监督的对象相同。

根据宪法的精神和个案监督本身的含义，人大常委会对司法机关的个案监督实质是指对公安、检察和法院所办案件的监督；检察机关作为国家专门的法律监督机关，担负着对公安机关（包括检察机关自侦部门）的侦查和人民法院的审判活动监督的职责。

显然，上述两种监督所指向的对象都是特定的，并且所监督的对象都是相同的，即公安机关、人民法院和人民检察院。

3、监督的目的完全相同。

毋庸置疑，无论是人大常委会的个案监督，还是人民检察院的法律监督，其目的都是相同的，那就是：督促司法机关忠实履行宪法和法律赋予的职责，加强办案机关和办案人员的责任心，促进司法公正，维护法律尊严。

二、不同点：1、监督的主体不同。

个案监督的主体是人大常委会，个案监督的主办机构是人民代表大会内务（法制）委员会或者人大常委会内务司法（法制）委员会；而检察机关实施法律监督的主体就是人民检察院本身，主办机构则是人民检察院内部的控告申诉部门、侦查监督部门、公诉部门和民事行政检察部门。

2、监督的内容不同。

个案监督的内容包括（一）在本辖区范围内有重大影响的案件；（二）群众反映强烈的案件；（三）人民代表大会及其常务委员会选举或者任命的人员违法犯罪的案件；（四）司法机关工作人员或者县处级以上国家工作人员违法犯罪的案件；（五）人大常委会认为应当监督的其它重大案件；检察机关法律监督的内容则是对侦查机关的立案监督与侦查监督和对人民法院的审判监督、刑事判决、裁定监督、执行监督。

3、监督的来源不同。

人大常委会监督个案的来源是：（一）公民、法人和其它组织申诉、控告、检举或者以其它方式反映的案件；（二）人民代表提出的案件；（三）上级人民代表大会及其常务委员会的有关机构交办或者下一级人大常委会书面提请监督的案件；（四）司法机关反映或者要求监督的案件。

检察机关法律监督的来源是：（一）公民、法人和其它组织申诉、控告、检举或者以其它方式反映的案件；（二）办案中自行发现的案件；（三）同级党委或者人大常务委员会交办的案件；（四）上级有关部门指令监督的案件。

4、监督的程序不同。

个案监督的主办机构对个案一般可作出如下处理：（一）听取司法机关对案件办理情况的汇报；（二）调阅案件卷宗，向司法机关有关工作人员了解案情；（三）向司法机关提出意见；（四）将案件交有关司法机关处理并限期报告结果。

（五）主办机构对与司法机关未取得一致意见的案件，可以提请人大常委会主任会议讨论。

（六）人大常委会主任会议对违法情节特别严重或者有重大影响的个案，可以决定提请人大常委会审议。

（七）人大常委会对审议的个案可以责成司法机关报告办理案件情况，或者组织特定问题调查委员会进行调查，或者向司法机关发出监督意见书。

检察机关法律监督的程序一般有以下几个方面：（一）受理检举、控告、申诉，筛选监督线索；（二）明确职责，落实职能部门，组织人员进行调查取证工作，找准突破口，进入监督程序；（三）办案中发现有案不立、违法立案、违反法律程序进行侦查、审判、执行的情形，向检察长汇报后，经检察长决定或者经检察委员会讨论决定，向侦查机关、审判机关发出监督法律文书。

（四）对拒不执行检察机关法律监督的，可通过上级检察机关向其同级侦查或者审判机关建议督促执行，或者报请同级人大常委会监督执行。

从对上述异同点的分析比较中，我们不难发现，个案监督与检察机关法律监督之间有着许许多多法律上的渊源关系，而从这些渊源关系中，我们又不难发现，二者之间实际上存在着诸多冲突。

由此也引起了司法理论界的较大争议。

首先，有学者对人大司法个案监督的宪法和法律依据提出质疑。

从现有的宪法条文来看，有关检察权独立的规定与检察权不受干涉的规定存在较明显的矛盾。

《宪法》第一百二十九条明确规定了司法监督权的行使主体，它表明了只有人民检察院才能行使检察监督权，其它任何国家机关、社会团体和个人都无权进行专门的法律监督。

但宪法第一百二十六条和第一百三十一条一方面认定了人民法院和人民检察院独立行使审判权和检察权，另一方面又规定不受行政机关、社会团体和个人干涉。

这里没有提及权力机关的干涉问题。

同时宪法又规定各级人民法院和人民检察院对同级权力机关负责，受它监督。

有些学者便把这一规定视为人大对个案监督的主要宪法依据，并对“监督”进行了扩大的解释。

笔者认为，从《宪法》第六十七条第六款规定来看，全国人民代表大会常务委员会所监督的是国务院、中央军事委员会、最高人民检察院、最高人民法院的工作，依此类推，各级人大常委会对“两院”的监督也只能是他们的日常工作，而并不是具体的个案。

所以说，有学者认为“宪法第一百三十一条的规定有必要作一定的修改，将…行政机关‟改为…国家机关‟似乎更加适合”②。

这是符合法治的一般要求和我国宪法本意的。

其次，一些学者对人大司法个案监督的法理基础也提出疑问。

一些个案监督论者认为，人大的司法监督机构认为已经生效的判决有一些重要事实的认定违反诉讼的证据规则，或发现庭审过程中明显违反法定程序，可能导致案件判决不公等问题，以人大及其常委会的名义“命令”人民法院就该案件进行再审。

有的地方性法规则描述为“责成”司法机关依照法律规定处理。

笔者充分注意到论者试图在审判独立与人大的个案监督之间进行调和。

但“无论是…命令‟还是…责成‟，都意味着人民法院不仅失去是否进入再审程序的裁判权，而且有可能失去对人大所责成再审的案件的最终决定权。

这显然破坏了司法机关的独立性、中立性、终决性以及权威性”③。

不仅如此，人大行使这样的权力，与检察机关行使抗诉的权力有可能重叠。

当两者意见不一致时，则易产生冲突。

这种制度性的冲突表明“在权力机关已经赋予检察机关个案监督权的情况下，人大自己再行使这样的权力是不适宜的，至少是不经济的”④。

而且，对程序性问题合法性的判断仍属于司法权的行使，在司法体系内部行使较为妥当，由人大行使这样的判断权本身就直接行使了司法权。

如是说，个案监督与“议行合一”有难以割舍的关系。

第三，在司法实践活动中人大个案监督也常常与检察机关的法律监督形成重叠。

引入人大的个案监督不仅表明对审判机关行使审判权的不信任，而且也表明对检察机关行使检察权的不信任。

那么，又怎么能相信人大行使个案监督权就能保证司法公正呢？其一，人大自身担任的任务与集体行使职权的特点，使其不宜从事个案监督这种经常性的工作，即使是授权法律监督委员会这种专门机构也是不宜的，因为这样的授权无法确定授权期限，而只能是长期的，两种监督长期并驾齐驱，表面看起来有助于司法公正，但在实际操作中，它的职能与检察机关的职能往往形成重叠，造成司法资源的浪费；其二，“由于人大代表并不是按照检察官的资格加以任选，人大对具体案件的了解并非通过…两造对质‟的方式获得，而且也缺乏司法程序的制约，因此，个案监督也可能导致更多的不公正”⑤；其三，地方人大的地方性与司法的统一性之间的冲突使一些地方人大也并不能真正保证司法公正。

当然，对个案监督作出一个准确的界定几乎是不可能的。

也有人把以下两种情况归纳为个案监督：一是对侦查或者审判过程中侦查人员或者审判人员舞弊行为的监督，另一个是对案卷的调阅与提出建议。

笔者认为，第一种情况实际上是对人的监督，而不是对个案的监督。

至于对案卷的调阅应具体分析：“在侦查或审判过程中调阅案卷是违法的，终审结束后的调阅案卷与提出建议这种监督方式的合法性与合理性，仍值得商榷，但可以作为对法官监督的一种必要的手段”⑥。

笔者不认为这种形式的监督是我们这里所要讨论的个案监督，因为公众舆论的监督有时也能产生这种潜在的、间接的效果。

注释：①②甘雯：《关于司法公正的几个基本问题》，《中国法学》1999年第五期。

③④⑥夏正林：《也论人大对司法的个案监督与审判独立》，《法商研究》2002年第一期。

⑤贺卫方：《司改：四组矛盾，八项课题》，《中外法学》2000年第六期。