地方政府学论文

我国地方政府绩效评估存在的问题以及对策研究

摘要:政府绩效评估是改进政府管理、提高政府效能的重要手段和工具。当前地方政府绩效评估实践中, 面临着职责不清、管理不规范、绩效评估中信息不健全、绩效评估内容缺乏科学的制定标准，管理制度尚未建立等诸多困境。因此, 本文认为, 推进政府绩效评估制度化法制化、确立正确的政府绩效评估价值取向和发展观，规范地方政府行为、建立和完善地方政府绩效管理制度，采取积极稳妥、循序渐进的推进策略是走出地方政府绩效评估困境的基本对策。

关键词：地方政府绩效评估现状问题对策

一、政府绩效和政府绩效评估

政府绩效，在西方国家又被称为“公共生产力”、“政府生产力”、“政府业绩”等。国内外许多专家从结果上、过程上、功能上等多种角度对政府绩效做了归纳和定义，反映出在理解这一概念上还存在明显的分歧。我国学者大都赞同政府绩效包括经济绩效、政治绩效和社会绩效，就政府绩效的多维度性达成了一致。“3E”即经济（Economy )、效率(Efficiency)、效益（Effectiveness )作为政府绩效的必要维度，也为学者们普遍接受。随着新公共管理运动的深入，“全质量管理”、“顾客服务标准”、“公民宪章”、“社会服务承诺制”等成为政府努力改善公共产品或服务的重要举措。“服务质量”作为考核绩效问题的基础得到广泛的认同并有可能在今后成为改进政府绩效的主要推动力。”目前，还有些学者，将“公平、民主、反应性、责任”也纳入考核政府绩效的维度，比如，马宝成认为政府绩效评估应当以增长与公平、民主与秩序这两对变量为基本价值取向。林琼、凌文辁认为积极回应公众的合理合法性需求，不断提高公共服务水平，是社会转型期政府绩效的基本价值取向。总之，政府绩效成为包括经济、效率和效益等要素的多维度综合性的概念，这也体现了对政府工作的复合型要求。

笔者认为，要理解政府绩效，首先要明确政府的主要职责，即为社会提供公共产品，而公共产品是通过公共政策提供的，因此，公共政策过程是政府行为的媒介，“政策是理解政府能力乃至整个政府活动的核心”，“政府过程与公共政策过程是同一的，或者说政府过程实质上就是公共政策过程。现代政府的基本活

动方式就是制定和实施政策。”可以说，政府的绩效是在政府制定和执行公共政策的行为过程中产生的。

政府绩效既包括政府行为的过程，也包括政府行为的结果，是政府为了实现预期的目标，制定和执行公共政策，履行职责的过程和结果。对于过程追求的是法律和程序；对于结果追求的是经济、效率和效益。

政府绩效评估实际上就是一种管理控制活动，是对政府为了实现预期目标，制定和执行公共政策，履行职责的管理控制，对政府各种管理活动过程和结果的综合评估。其实质是要增强政府责任、改善政府管理，增强政府公共服务能力。因此，政府绩效评估对公共政策过程具有重要意义。

政府绩效评估应成为政策执行的约束机制。绩效评估与事先设定的管理目标直接联系，通过纵向对比，找出差距，及时纠正或调整。在政策执行中，政府绩效评估要求政府按照政策设定的目标和程序进行工作，核实执行行为，对偏差行为进行矫正。

政府绩效评估应成为政策目标的导向。评估的作用是通过对过去工作的评估来发现问题，指导现在的行为，调适目标。政府绩效评估应发现政府管理中的缺漏，并及时采取措施进行完善。因此，政府绩效评估可以帮助政府找出需要及时处理解决的问题和需要密切关注的潜在问题，对确立公共政策的目标起到导向的作用。

政府绩效评估应凸显公共政策的公共性价值。公共政策是政府为了提供公共产品和公共服务，解决公共问题，实现公共管理所制定的政策，其核心价值是公共性。而围绕公共政策和政府其他活动展开的政府绩效评估，也应当凸显其公共性。

二、我国地方政府绩效评估的现状

我国的政府绩效评估工作起始于干部人事制度。带有法规性质的文件有1949年的《关于干部鉴定工作的规定》，1964年的《关于科学技术干部管理工作条例试行草案》，1979年的《关于实行干部考核制度的意见》，1984年的《关于逐步推行机关工作岗位责任制的通知》，1993年的《国家公务员暂行条例》。这些文件和法律是我国规范干部业绩考核的重要依据，为政府组织绩效考核从理论和实践上积累了一些经验。在新的形势下，随着党中央提出科学发展观和正确政绩观，

各地政府和部门积极探索绩效评估，形成了各具特色的模式。随着政治体制改革的不断深入，我国在政府绩效评估的理论研究和实践方面都有了很大进展。在理论方面的进展有:国家人事部的《中国政府绩效评估研究》、中国行政管理学会课题组的《政府部门绩效评估研究报告》、厦门大学卓越教授的《政府绩效评估指标设计的类型和方法》、浙江大学范柏乃博士的《我国政府绩效评价体系构建和实际测度》以及中山大学倪星教授的《地方政府绩效评估指标的设计与筛选》等。不少地方政府还借鉴企业和国外政府机构中常用的一些方法与技术来设计和完善自身的绩效评估体系，如有些地方政府实行了目标责任制、服务承诺制; 珠海、南京、沈阳等地开展了“万人评议政府”活动；安徽宣城进行了民主考评百名科长活动等。虽然我国地方政府绩效评估已有了很大进展，但就整体而言还存在许多问题和不足，使绩效评估功能难以充分发挥。

三、我国地方政府绩效评估的存在的问题

（一）、地方政府某些职责不清, 给绩效评估带来很大困难

政府绩效评估, 就是评估政府履行职责的情况。目前, 我国正处在体制转轨和社会转型时期, 政府职能也正处在转变过程中。在这一过程中, 地方各级政府应具体履行什么职能, 尚无明确的法律规定。一些地方开展政府绩效评估试点, 组织专家查阅法律、法规、政府文件、领导讲话, 试图清楚地界定各级政府的职责权限, 结果也难如愿。因为某些法律、法规与政府文件和领导讲话之间存在着前后不一致,甚至相互矛盾的现象, 因而增加了地方政府绩效评估指标体系和权重设计的难度。

（二）、程序不健全, 管理不规范

政府绩效评估是以政府规范化管理为前提。目前, 许多地方政府虽然明确了某些事务的管理流程, 制订了管理程序, 但这些规定往往比较笼统, 操作性不强。在一些地方的政府管理实践中, 程序规定是一回事, 实际操作是另一回事。由于地方政府官员自由裁量权过大, 各种复杂的关系渗透到政府管理的各个环节,导致一些地方政府官员不按规定和程序办事, 使政府绩效评估难以准确判断某些政府行为的合法性与合理性。

（三）、地方政府绩效评估中信息不健全或不对称, 使绩效评估难以做到全面、客观、准确、公正