中国城市化发展战略研究

ＧＲＯＵＰＥＣＯＮＯＭＹ集团经济研究２００６·４下半月刊（总第１９６期）城市化是伴随着工业化的进程而向前推进的。

我国１９４９年城市化水平只有１２％左右。

新中国成立后城市化在曲折中发展，至１９７８年城市化水平不超过１７．９％。

经过改革开放２０多年的发展，到２００３年城市化水平达到４０．５％。

由于经济过剩的压力和企业开工不足造成的下岗压力等原因，现在我们重新开始审视过去走过的城市化道路。

与工业化程度相比较，我国的城市化已经滞后了，而且已经影响到了我国经济结构的进一步提升，阻碍了中国的现代化进程。

所以，如何进一步推进城市化，是我国当前和今后一段时期内的重要经济任务。

一、我国城市化进程的回顾我国的城市化经历了一个曲折的过程。

新中国建国之初，毛泽东曾明确认识到需要通过工业化带动城市化。

随着工业化的推进，从１９５２年至１９５７年，我国城市人口增加了３０００万。

接着，因“大跃进”而引起的经济衰退，使我们在１９６２－１９６５年间进行了经济调整，在减少工业项目，压缩基本建设规模的同时，减少城市人口，并提出提高建制镇的标准，减少市镇数量。

此后，至８０年代初，我国的城市化进程缓慢，甚至出现了城市数量减少的“逆城市化”现象，大城市由１１５个减少为１０５个，小城镇由５４００个减少为２９００个。

由于建国以后实行计划经济体制，企图把一切经济活动都纳入国家计划的范围，包括对于城市化问题上也是采取计划的方式。

从５０年代以后，一系列的政策如：户籍管理制度、城市劳动用工、农村人口进入城市完全由国家计划，国家试图有计划地逐步推进城市化，致使中国的城市化远远落后于中国的工业化进程。

我国城市化没能顺利推进、城市化滞后于工业化，主要有两个原因：其一，从客观上看，我国推进的是以重工业体系为主的工业化，属资本密集型，虽然也能吸收劳动就业，但在这种模式下劳动所占的份额较少，存在着资本对劳动的替代问题。

所以，当时虽然从表面上看是政府规定不允许农村人口进入城市寻找工作，但实际上是因为城市并没有创造出更多的就业岗位。

如果城市里存在足够多的工作岗位，政府就会号召人们进入城市就业。

其二，从主观上看，舆论过度渲染了发达国家城市化带来的问题和城市化完成以后出现的人口逆向流动的趋势，也过度渲染了一些发展中国家城市化中所出现的问题，因此想通过人口的有计划迁移来避免城市化，特别是大城市发展所带来的负面影响，如城市失业、贫困、犯罪问题和交通、污染等问题。

我国的城市化进程涉及到一个对城市化道路认识的方法论问题。

社会经济的发展是一个自然历史过程，尽管政府的力量是极其强有力的，但它也不能任意取消或者改变这个自然的发展历程。

改革开放以后，由于家庭联产责任制的推广，农业生产中新的激励机制实施后生产率的提高，使农村中出现了更多的富余劳动力。

本来，按照正常的经济发展规律，农村的推力和城市的拉力将会引起城市化速度的加快。

但因我国改革具有渐进性的特点，改革初期城市中计划经济仍然占有绝对地位，所以，从农村中走出来的劳动力“离土不离乡”、“进厂不进城”，走了发展乡镇企业之路。

乡镇企业的发展，形成了中国特殊的城市化道路———城镇化。

到目前为止我国已经形成了大约１９０００个建制镇。

应当肯定，在城乡隔绝的社会结构体制下，在城市工业生产力水平较低的条件限制下，小城镇为依托的城市化发展战略对于促进社会经济发展特别是农村人口生活水平的提高有积极的意义。

但是，小城镇城市化的起点太低，乡镇布局星罗棋布，比较分散，有的城镇只有三四千人，城镇人口数量不足使商业和服务业难以发展。

城镇虽小，但医院、学校都要五脏俱全，基础设施和社会事业建设的投资效益低下，造成社会资源的极大浪费。

而城镇规模小的另一个方面，是难于进行有效的基础建设和环境污染治理，公共物品难以积累，于是在不少地方，“村村象城镇，镇镇像农村”。

各小镇都以劳动密集型产业为基础，地方保护主义造成生产要素在城镇之间的流动壁垒，使企业之间难于合并和资产重组，产业同构现象严重，相互之间恶性竞争，削弱了进一步发展的潜力。

同时，小城镇缺乏现代大工业最基本的规模效益和最起码的交通、通讯、供电等社会生产条件，现代工业很难发展起来，也抑制了第三产业的发展。

同时，我们在考察世界各国城市化道路时发现，城镇化仅仅是城市化的初始表现形态，而且，城市化在初始阶段与工业化相联系，当实现工业化以后，进一步的城市化又与产业结构的升级具有直接的关系。

所以，我们现在在充分肯定城镇化的巨大历史和现实作用的同时，也明确我们应进入城市化的更高阶段。

二、当前阻碍进一步城市化的体制因素中国城市化发展战略研究文／卢旭东战略研究４７ＧＲＯＵＰＥＣＯＮＯＭＹ集团经济研究２００６·４下半月刊（总第１９６期）首先，在城市和乡村之间仍然存在着一道很高的“门槛”。

在计划经济时代，户籍管理制度以及各种生活必需品的供给制度等在城乡之间划出一道对于个人来说是不能跨越的“鸿沟”。

随着改革的深化，城市生活必需品供给制度的取消和市场作用的加强，从根本上动摇了城乡隔离的经济基础。

但是，这并不是说城乡之间隔离的行政藩篱已被彻底拆除。

事实上，旧的户籍管理制度仍然起作用，只不过是以另外一种方式表现出来，如一些富裕起来的农民购买城镇户口、到大城市里寻找工作的外地人口常因没有户口而受到歧视等。

在许多大城市，外地劳动者尤其是农民工常会交纳只有农民工才必须交的费用。

外地农民工子女入学因没有城市户口，即便在义务教育阶段，每年要交纳的费用也是城市居民的若干倍。

由于城市中的市民有更多的福利，所以，一系列的制度障碍阻止了农村人口的流入，从而在客观上对我国的城市化起了阻碍作用。

其次，在向市场经济过渡中，一些具有垄断性质行业的经营行为，也在一定程度上阻碍着城市化，使城市不能继续扩大容量，从而把农村和城市隔离开来。

这些垄断部门利用其垄断地位把农村和城市人为地分割开来。

在计划经济时期是由于通过一系列的政策手段特别是通过行政垄断把城市和农村割开，“有计划地”进行城市化；而现在，当我们迈向市场经济的时候，这些企业则仍然利用计划经济给它们留下来的“遗产”，使行政垄断与经济垄断结合起来，继续分割城市和乡村。

三、进一步推进城市化的对策首先，应彻底拆除城市与农村之间的制度“壁垒”。

如果把户籍管理制度仅仅看作是为了政府便于对人口的管理的话，那么，我们完全可以设想能够找到其他的方式来实现这种管理。

事实上，发达国家已经给我们提供了有许多经验和可供借鉴的管理方式。

对于已经移居到城市里进行工作的农民工，应该得到妥善的安排，包括安排好他们的住所和子女的教育。

其实，这些农民工现在所走的路子，就是许多城市居民的父辈和祖辈多年前曾经走过的路子。

政府必须采取强有力的政策措施，来保障这些外来人口的安定生活，而不是采取限制的方式。

其次，要深化经济体制改革，规范垄断行业的经济行为。

垄断行业的行为已经开始阻碍我国的城市化进程，它通过定价上的歧视来分割城市和农村。

垄断行业的这种行为，把原有的城区不仅局限在一个狭小的范围内，而且把它凝固化，这既不利于城市范围的扩大，增加了城市扩张的成本，也不利于城市的建设，导致现有城区更加拥挤。

在我国向市场经济过渡的过程中，由于计划经济体制遗留下来的经济垄断成为既阻碍市场化也阻碍城市化的一个重要因素，所以，必须破除垄断，对经济垄断行业进行“规制”。

第三，以中心城市为核心建设地域性城市体系。

从国际城市化发展的历史经验看，与我国经济发展水平相适应的城市化道路应采取以大城市为主导的发展战略。

大城市一般处于交通运输的集散地，基础设施比较安全，社会化服务体系比较完善，大城市土地、人口集中，信息发达，技术创新能力强，文化娱乐高度发展，是现代大工业和现代生活方式的载体，其人口吸纳能力和空间辐射扩散效应更强。

大城市中心城区人口过于密集和郊县小城镇零落分散、发展缓慢，构成两极不平衡的城市体系结构，制约了城市化进程和经济社会结构调整的进一步深入。

在当前城市化发展过程中，应该把中心城区和各郊县通盘考虑，以中心城区为核心建设地域性城市体系。

促进中心城区作为增长核心的产业升级，大力推进在城市周边地区建设若干卫星城市，同时在卫星城市周边发展中心城镇，促进农村人口向卫星城市和中心城镇集中，吸纳外来智力性和投资性移民落户，形成以中心城市为核心的，多层次、功能互补的城市体系。

一方面可以促进城市中心工业向周边卫星城市转移，降低生产成本，促进城市产业合理布局，并由此产生城市基础设施投资需求和产业经济投资需求。

另一方面，使农民彻底从“亦工亦农”和家家户户耕种小片口粮田的生产格局中解脱出来，促进土地合理布局，发展现代都市型农业，并促进乡镇工业向中心城镇的集中。

对于经济发达的大城市而言，建设卫星城市是构筑合理的区域性城市体系的关键，例如上海已经出台了“一城九镇”的城镇体系发展方案，促进人口向卫星城市聚集。

在另外一些中等城市，建设区域性城市体系还要积极拓展中心城市，酝酿撤县并市，提高中心城市的辐射能力。

经济发达的大城市需要在中心城、卫星城、中心镇和一般集镇的四级城市体系框架下拓展人口城市化的容纳能力，使人口在重新分布的过程中实现经济结构优化调整和整体生产力水平的提高。

第四，可以考虑用“教育移民”的方式推进中国的城市化进程。

通过提高受教育者的文化水平，使相当一部分原来具有农民身份的年轻人，在接受高等教育和技术教育以后留在城市里参加工作，他们的子女因此就变成了城市居民。

城市化实际上是农村人口在空间上聚集的过程，这个过程具有长期性。

“教育移民”不仅是城市劳动力数量上的增减，而且是劳动力质量上的提高。

若经过几代的教育移民，则农村中就有相当数量的人转移到城市，客观上加快了我国的城市化进程（作者系上海财经大学国际工商管理学院博士生）战略研究４８。