我国水污染物排放许可证制度的缺陷与完善
浅谈我国推行排污许可制度难点及对策
丨2016年第5期摘 要 我国排污许可制度推行已有二十余年，但由于在政策设计层面、技术支撑层面及配套保障层面尚有不足之处，排污许可制度在推行过程中遇到很多阻碍，排污许可制度的应用范围、实施效果和改革举措实际落地都还不尽如人意，依然处于难以推广的境地。
本文基于对以上各层面存在问题的深入分析，进而指出目前阻碍排污许可制度推行的难点问题及具体成因，其中难点问题主要包括专项法律法规缺失、管理要求落地难、各方权责落实难、多套数据并行、排放标准滞后、部分行业标准缺失、与环境目标未建立响应关系、管理方式落后、数据支撑和人员配备不足等方面。
根据前述问题的论证，本文相应提出了推进排污许可制度改革的各项对策措施，并建议排污许可制度应形成上下联动的工作格局，进一步夯实技术支撑基础和完善配套保障措施，以期助力排污许可制度各项改革举措的实际落地，更好地推进排污许可制度的有效实施，建立系统完整、权责清晰、监管有效的管理格局，最终实现排污许可“一证式”管理模式。
关键词 排污许可；难点；对策中图分类号：X321 文章编号：1674-6252（2016）05-0075-005文献标识码：A DOI：10.16868/ki.1674-6252.2016.05.075浅谈我国推行排污许可制度难点及对策李冬*，王亚男，时进钢（环境保护部环境发展中心，北京 100029）Discussion on Difficulties and Countermeasures of the Permit Systemof Pollutant Discharged in ChinaLI Dong *, WANG Yanan, SHI Jingang（Environmental Development Centre, Ministry of Environment Protection, Beijing 100029）Abstract: The permit system of pollutant discharged has been implemented about 20 years in China. There are a lot of obstacles during the implementation of the system due to the deficiencies of policy design, technical support and supporting guarantee. In this paper, the difficulties and causes of permit system of pollutant discharged were discussed deeply. The difficult problems were mainly about the missing of special law, “landing ” difficult of management requirements, difficult implementation of rights and obligations of parties involved, pairing of multiple sets of data, lagging of emission standards, missing of some industry standards, no response relationship established with environmental objectives, backward of management style, and so on. According to the problems discussed above, countermeasures were proposed to carry forward reforming the permit system of pollutant discharged, such as the working mechanism of the upper and lower linkage should be established and the technical support and supporting guarantee should be strengthened. A lot of efforts should be carried out to establish a complete, clear and efficient management pattern, and achieve the one-certificate-management of pollutant discharged.Keywords: permit system of pollutant discharged; difficulty; countermeasure引言目前我国正处于各项环境管理制度改革关键期，实行排污许可“一证式”管理，形成系统完整、权责清晰、监管有效的管理格局的改革目标已经确定[1]。
浅议我国推行排污许可制度难点及对策
浅议我国推行排污许可制度难点及对策摘要：随着资源和生态环境方面的问题日益严峻，国家大力开展环境保护相关工作。
为从源头上解决环境污染问题，我国在上世纪八十年代开始推广执行排污许可证制度，并且制定了一些列配套的法律法规，明确了排污许可证的法律地位。
在实际执行该制度时，许多地区落实不到位，设计定位模糊，缺乏有效的监管，导致排污许可证制度在实际应用过程中没有发挥出应有的作用，为此需要相关部门制定合理的解决对策，使相关制度能够落到实处。
关键词：排污许可证制度；难点；对策排污许可证制度的主要目的是改善环境污染情况，控制污染物总量，对相关单位排放污染物的数量、类型、性质、去向进行严格的管理。
我国实现排污许可证制度时间短，很多环境问题的管理规定和法律制度先于排污许可证制度，2008年出台的水污染防治法正式将排污许可证制度纳入法律范围，明确了其法律地位，目前，在全国范围内没有建立覆盖面比较广的排污许可证制度，因此需要加大执行力度，真正实现污染物的有效控制，保护生态环境。
一、我国排污许可证制度的基本情况上世纪八十年代，我国开始推行排污许可证制度，国家相继出台了排污许可证管理暂行办法和水污染防治法的实施细则，自上而下的进行污染物排放的控制，实现浓度与排放总量的双重控制。
2008年重新修订的水污染防治法明确了排污许可证的法律地位，相关制度正式进入实施阶段，但该制度与其他制度的衔接不够，可执行性不强。
近年来，国家细化了排污许可证的相关制度，建立完善的管理平台，对重点污染行业加强管理，排污许可证制度推行取得了良好的效果。
二、我国推行排污许可证制度的难点（一）政策设计不够合理当前，我国关于排污许可证的配套法律规定尚未出台，许可证的发放范围、程序、核定方法、种类、条件等尺度要求存在差异，没有实现排污行业和企业的全面覆盖。
对一些非重点排污企业监督的力度不足。
排污许可证的内容过于简单，没有涉及到企业污染排放管理的具体内容[1]。
同时，相关政策的落实存在一定的困难，部分地区没有制定合理的配套管理方法，重点工作内容依然是主要污染物和重点污染源，上下级部门之间缺少有效的衔接。
国内排污许可管理制度的不足与改进措施
国内排污许可管理制度的不足与改进措施摘要：排污许可管理制度是我国处理固定污染的关键制度，也是落实环境保护，改善环境质量的支撑制度，对于我国未来协同发展有着重要意义。
我国关于环境污染治理的起步时间较晚，排污许可管理制度不够完善，职能划分模糊，不利于污染治理工作的开展。
鉴于此，就有必要根据目前排污许可管理制度中的问题展开探讨研究，并给出科学的解决措施，以加强排污控制，保护自然环境。
关键词：排污许可管理制度；环境保护；改进措施；自十三五以后，我国加大了排污许可管理制度的落实，并通过一系列法律法规的完善，为排污许可管理制度提供可靠依据，希望利用排污许可管理制度对企业实行科学管控，减少污染物的随意排放，达到社会经济与生态环境协调发展目标。
1实施排污许可证制度的必要性1.1对环境监管部门实现规范化监督和管理排污许可管理制度的落实，为环境监管部门工作目标明确、工作内容及权责的科学划分提供了支持，且在该制度引导下，可以加大企业及环境的监察力度，及时发现污染源并加以解决，提高污染治理效率。
在排污许可管理制度的作用下，监管工作效率得以提升，管理更加规范化、标准化。
1.2实现减排目标的关键随着人们环保意识的增强，环保工作落实进程加快，污染减排目标也日益清晰。
排污许可管理制度的落实，帮助相关人员明确按照目标要求开展作业，结合具体情况，合理划分各阶段工作内容，加强治理和监管，防止同类污染的再次出现。
1.3开展经济治理，保护环境质量以往固定污染治理工作多采取行政干预的方式实现，人力、物力、财力等方面的消耗较高，且最终治理效果达不到规范要求，而在排污许可管理制度落实后，为污染治理提供了规范化、科学化的政策及措施支持，实现了资源的科学处理和循环利用，减弱了污染影响，降低了污染治理成本。
这在一定程度上调动了企业参与污染治理的积极性，且在该制度指导下，尝试转型升级，也符合现今发展的要求。
2我国排污许可证制度实施中存在的问题2.1地方实践性较弱不管是对以往地方排污许可管理制度的试行实践，还是现阶段排污许可管理制度的试行实践，都反映出同一个问题，就是制度主体功能得不到发挥。
国内排污许可管理制度的不足及改进
国内排污许可管理制度的不足及改进摘要：排污许可制度是固定污染源管理的核心制度，是推动环境保护与治理的基础制度，也是改善环境污染现状的重要措施，在污染源控制和环境治理方面具有十分重要的意义。
我国的排污许可制度起步较晚，不可避免地存在配套法律法规不够完善、公众参与度较低等问题。
本文对比国内外排污许可制度的差异，借鉴国外的优秀经验，结合国内现状和个人实践经验，从多个方面反思国内排污许可制度的不足并提出一些建议，以期改进排污许可管理制度。
关键词：排污许可；污染源；环境治理从“十三五”时期开始，政府在法律法规和政策方面开始全面推行排污许可制度，2017年修订的《中华人民共和国水污染防治法》、2014年修订实施的《中华人民共和国环境保护法》等相关法律法规均进一步强调排污许可制度[1-3]。
《排污许可证管理（暂行）规定》和《排污许可管理办法（试行）》的出台规范了排污许可证的申请、核发、执行等行为，使其稳步推进，排污许可制度日渐成熟。
但是，我国排污许可制度起步较晚，需要参考国外较为成功的经验，我国排污许可制度在法律法规政策、公众参与度、许可证的发放以及发证后的监管等方面仍然存在诸多不足。
与国外成功经验比较，国内虽然起步较晚，但也有多年的实践经验，我国排污许可制度更适合国内的实际情况，也有优于国外的经验。
1排污许可制度的法律法规和政策分析整体上讲，目前，我国排污许可制度仍处于不断发展和完善的过程中。
自建立以来，我国一直坚持落实排污许可制度，但国家层面的立法仍然比较缓慢。
2014年修订的《中华人民共和国环境保护法》进一步强调了排污许可制度，这才从国家立法层面确定了排污许可制度的法律地位。
随后，《排污许可证管理暂行规定》和《排污许可管理办法（试行）》相继出台，进一步确定了排污许可证的实施方向，但是其仍属于框架性的指导文件，对于具体的实施方案仍缺乏明确的指导，系统操作性不强。
1.1排污许可制度的核心地位没有凸显务。
排污许可制度是污染物的预防和治理相结合的制度，始终贯穿于企业污染物排放的事前预审以及事后监督和违规处罚。
污染物排放许可制度如何完善
污染物排放许可制度如何完善随着工业化和城市化进程的加速，环境污染问题日益严峻。
污染物排放许可制度作为环境保护的重要手段，对于控制污染物排放、改善环境质量具有关键作用。
然而，当前的污染物排放许可制度在实施过程中仍存在一些问题，需要不断完善以适应环境保护的新要求。
首先，目前的污染物排放许可制度在法律体系方面有待进一步健全。
虽然已经有相关的法律法规，但存在着条款不够细化、责任界定不够清晰等问题。
这导致在实际执行过程中，可能出现执法依据不足、处罚力度不够等情况。
因此，需要对相关法律法规进行修订和完善，明确各级政府、企业和个人在污染物排放许可制度中的权利和义务，加大对违法排放行为的处罚力度，提高法律的威慑力。
其次，在许可标准的制定上，还需要更加科学合理。
现有的许可标准可能没有充分考虑到不同地区、不同行业的差异，导致一些企业在执行过程中感到困难，或者标准过低无法有效保护环境。
应该根据区域的环境承载能力、行业的特点以及最新的科学研究成果，制定更加精准、具有针对性的许可标准。
例如，对于生态脆弱地区或者重点污染行业，应当设定更为严格的排放限值。
再者，监测与监管体系的不完善也是一个突出问题。
部分企业存在偷排、漏排等违法行为，而现有的监测手段和监管力量难以做到全面、及时的发现和处理。
为了解决这个问题，一方面要加大对监测技术和设备的投入，提高监测的准确性和时效性；另一方面要加强监管队伍的建设，提高监管人员的专业素质和执法能力。
同时，建立健全公众监督机制，鼓励公众参与环境保护，对违法排放行为进行举报。
此外，信息公开和透明度不足也影响了污染物排放许可制度的效果。
企业的排放信息、许可执行情况等没有得到充分的公开，公众难以了解真实情况，无法进行有效的监督。
因此，应当建立统一的信息平台，将企业的污染物排放数据、许可执行情况等信息向社会公开，接受公众的监督。
这样不仅可以增强企业的自律意识，也有助于提高公众对环境保护的参与度。
在审批和发证环节，存在着流程繁琐、效率低下等问题。
我国排污许可证制度存在的问题及其完善建议【文献综述】
毕业论文（设计）文献综述题目：我国排污许可证制度存在的问题及其完善建议专业班级：法学一、前言部分（说明写作目的，介绍有关概念、综述范围，扼要说明有关主题争论焦点）排污许可证制度是我国环境管理八项制度之一，是以改善环境质量为目标，以污染总量控制为基础，规定排污单位许可排放污染物的种类、数量、浓度、方式等的一项新的环境管理制度。
排污申报登记制度，是指凡是向环境排放污染物的单位，必须按规定程序向环境保护行政主管部门申报登记所拥有的排污投资、污染物处理设施及正常作业下排污的种类、数量和浓度的一项特殊的行政管理制度。
排污申报登记是实行排污许可证制度的基础。
排污许可证，即排放污染物许可证。
环境保护部门为了减轻或者消除排放污染物对公众健康、财产和环境质量的损害，根据排污者的申请，依法对各个企事业单位的排污行为提出具体要求，以书面形式确定下来，作为排污单位守法和环境保护部门执法以及社会监督的凭据。
这个书面凭据就是排污许可证。
排污许可证对排污行为提出具体要求，包括前置性条件（如排污单位的建立是否符合环境影响评价法和国家产业政策，即排污者是否有合法身份），日常管理性要求（如在生产经营过程中维护污染治理设施正常运行，监测污染物产生和排放情况，按期向环保部门报告，按期参加年检等），技术性要求（如排放口设置的要求，排放污染物的浓度、速率、数量、时段、烟囱高度等参数）等。
排污者必须按照排污许可证的要求排放污染物；禁止无排污许可证或者违反排污许可证的规定排放污染物。
虽然我国实施的《大气污染防治法》、《水污染防治法》及其实施细则等法律法规都规定实行排污许可证制度，但尚未制定排污许可证条例，除部分省、直辖市在地方法规中作了具体规定外，其他地区难以实施这项制度。
总的看来，在排污许可证制度的建设方面，立法滞后于实践，目前排污许可证制度不仅实行的是以对环境有较严重影响的重点污染物控制为主，而且，这些法律、法规对排污许可证作出的是原则性规定，在发证主体、许可条件、程序、法律责任方面的尚缺乏规定，既缺乏综合性、统一性、规范性，又与其他制度之间存有冲突之处，未能满足加强污染物排放控制的需要；其实施效果不尽如人意，有的情况甚至“领取/发放排污许可证成为一件可有可无的麻烦事，在实践中存在的有证无证一个样，使排污者存在不按照许可证的规定排放污染物，甚至更改排放污染物方式和排放去向排放污染物情况；发生变更后又不及时提出申请变更，甚至不参与年审，不办理排污许可证等违法现象。
水污染物排放许可证制度探讨
水污染物排放许可证制度探讨摘要：水污染物排放许可证制度是我国控制水环境点源污染的重要法律制度和最先实施的一项排污许可制度。
该制度的实施取得了一定的成效，却并未达到决策者的预期目标。
同发达国家相比，我国的水污染物排放许可证制度仍存在很多缺陷，亟待解决。
完善我国水污染物排放许可证制度的可行性建议有三：确立水污染物排放许可证制度的法律地位；适当扩大水污染物排污许可证的适用范围；完善监督管理体系。
关键词：水污染物排放；点源污染；排污许可证制度水污染物排放许可证制度是世界范围内广泛采用的控制水污染、保护环境的重要制度。
20世纪80 年代，我国首次引入水污染物排放许可证制度，并在很多地市开展了水污染物排放许可证试点工作。
部分省市，如上海、江苏，在试点的基础上，还将其纳入地方环境保护条例之中。
但我国的水污染状况依然严峻，水污染物排放总量远远超过环境自身承载能力。
2010 年全国七大水系监测断面中Ⅳ类及以下水质占40.1%，水环境质量不容乐观。
一、法律依据水污染物排放许可证制度是指具有法定环境管理权限的行政机关针对相对人提出的水污染物排放申请，依法进行审查，允许其从事符合法定条件和标准的水污染物排放活动并对此项活动进行全程监控的制度。
该制度的核心是将排污者应执行的有关国家环境保护的总量控制目标和环境技术规范的内容有针对性、具体集中地规定在每个排污许可证上，要求排污者必须持证排污，否则即属违法。
我国在1987 年推行水污染物排放许可证制度的试点工作，在此基础上颁布了《水污染物排放许可证管理暂行办法》，详细规定水污染物排放的申报登记，确定本地区污染物排放总量控制指标，许可证的审核、发放、监督与管理制度。
该《办法》是早期我国水污染物排放许可证制度实施的主要法律，今已废除。
1995 年，国务院在《淮河流域水污染防治暂行条例》中14 条规定“在淮河流域排污总量控制计划确定的重点排污控制区域内的排污单位和重点排污控制区域外的重点排污单位，必须按照国家有关规定申请领取排污许可证”。
我国排污许可的设定 现状、问题与建议
CENTRAL ISSUE区域治理我国排污许可的设定:现状、问题与建议北京华杨环保科技有限公司 王亚慧摘要：目前，我们国家的环境保护问题是国家面临的重大问题之一。
大力推行排污许可制度，能够减轻污染物排放破坏生态环境的问题，提升环境管理水平。
我们国家排污许可的设定存在两方面的问题，一是缺少专项法律法规，二是排污许可制度执行不严。
想要解决好这两个方面的问题，就要大力推行排污许可制度。
因此，本文就来分析我们国家排污许可的设定：现状、问题、以及建议。
关键词：我国；排污许可制度；现状；问题；建议中图分类号：X32 文献标识码：A 文章编号：2096-4595（2020）23-0025-0001排污许可制度是我们国家环境管理的八项基本制度之一，排污许可制度主要是控制污染物排放，改善环境质量。
排污许可制度是具有法律手段的一项管理制度，我们国家实行排污许可管理制度，能够充分发挥排污总量控制的真正价值。
一、我们国家排污许可的设定：现状分析（一）专项法律法规缺失2017年我国在全国范围内推行排污许可制度，2020年实现污染源全覆盖。
虽然我国的排污许可制度具有一定的法律保障。
但在专项法律法规方面仍然缺乏针对性的指导，尤其是缺乏实施细节的制约措施，很难对企业监管和违法起到实效地威慑及处罚效应[1]。
（二）严格执行排污许可制度早期，我们国家就已经下令让各个省市开始实行排污许可制度管理工作。
现阶段，我国的排污许可制度管理工作为我们国家执行排污工作的有偿使用以及交易奠定了良好的工作基础。
与此同时，排污许可制度作为一种法律认可的有效程序书，能够对企业的权力和责任产生一定的影响，做好排污许可制度和环境保护制度相互配合、无缝对接，才能进一步规范排污人员的治理环境的行为。
二、我们国家排污许可的设定：问题分析（一）罚则不完善，证后监管难度大许可证管理办法中规定在发证三个月内要对持证企业开展证后监管，但由于发证数量多，专项法律法规不完善，环境主管部门监管难度大。
我国现行水污染物排放许可证管理存在的问题
ｂ ． 应从法律上 明确规范水污染排放 许可证管 理体系 。从法律上要求各县市环保 部门设立 专门核算企业 允许排放量的机构和专 门审核许可证的机构，明确规 定核 算机 构和排污许可证审核机构的权利和义务，规范许可证 发放流程 （ 包括许可证发放对 象、发放 因子 以及发放量 的确定 ） 。从 而使 各地方单位在发证过程 中有据可循，企业能积极高效地配合各
量 、燃料消耗量 、污染物排放量等 。通过这些参数数据 并结合 当地污 染物 总量控制要求 ，环保部 门计算出企业允许的污染排 放 量。现我 国水污染物排放许可证审核发放过程虽然也包括 了 排 污企业 申请 、污染物排放总量分配、排污许可证发放及审核 监督等 步骤 ，但 由于缺乏专 门的许可证排放量核算机构和审核 机 构，各地环保 部门缺少对企业发证量确定的法律依据 和科 学 依据，一些环保 部门只能根据 “ 三 同时 ”或者环评批复文件 中 污染物总量 控制值确定或仅根 据企业排污 申报值确 定。然而 ， 现存文件 多数 已经过 了其时效性 ，且数 据单一只包含 Ｃ Ｏ Ｄ 的 总量控制值 ，已不具备可操作性 『 ； 排污 申报值也不具备代 表 性和科学性。 １ ． ２许可证 发放对象 不够 明确 “ 十一五 ”期 间，我 国水环境管理 已经 开始从 目标 总量 向 容量总量控制转变。但各地现行 的水污染物排放许可证管理大 多仍是 以污染物 浓度控制 为前提 ，以实现总量控制为 目标 。由 于许可证发放对 象不够 明确 ，各地环保部 门对许可证发放对象
・ １ ４ ０・ ２ ０ １ ５ 年１ 月
节能环保
自然科学
我国现行水污染物排放许 可证管理存在 的问题
张 玮
（ 内蒙古 自 治 区排 污权 交易管理 中心
０ １ ０ ０ ２ ０ ）
浅谈排污许可制实施过程中的问题及建议
浅谈排污许可制实施过程中的问题及建议摘要：排污许可制是我国当前固定污染源环境管理中的一项核心制度，也是依法规范企事业单位排污行为的基础性环境管理制度。
文章探讨了近几年排污许可证核发、第三方服务机构参与、与环评制度的衔接以及证后监管中存在的一些问题，并给出了进一步完善排污许可制实施的建议。
关键词：排污许可制实施；问题；建议截至目前，2020年已收官，全国已发放近40万张排污许可证。
排污许可制度的改革是一项意义重大、影响深远的决策，其涉及的行业类型众多，各行业均有其行业特性及专业性，核发工作不仅专业，而且任务量巨大，在排污许可实施过程中，如何进一步完善排污许可机制、有效衔接整合已有的环境管理制度、加强证后监管、形成长效机制是需要重点探讨的问题。
1排污许可制实践中存在的问题1.1排污许可证核发质量问题由于排污许可制度是一项新的制度，且排污许可证申报及核发涉及的范围广、专业性较强，无论对环境管理部门还是企业，都是一项新的挑战。
从技术层面上，国家颁布的各项行业技术规范及指南等仍处在不断完善当中，难免存在疏漏与偏差，不同的机构及人员，对于国家发布的各项技术规范的理解可能不完全相同，致使相似企业排污许可证的内容存在较大差异；从实际操作层面上，很多企业存在历史遗留问题，如何合法合规地核发排污许可证是环境管理部门需要解决的一大难题。
1.2第三方服务机构问题过去几年排污许可证发放工作时间紧、任务量大，政府管理部门及企业对专业的环保技术机构的需求量很大，随着市场需求量的增加，一些不正规、不专业的小型环保公司也进入了市场，并通过低价竞争等方式在市场中占据了一席之地。
排污许可工作涉及的行业范围广、专业性强，且有地域差异，对环保机构的专业性要求较高，一些水平较低的环保机构在面对企业时，无法有效落实国家相关技术规范要求，并可能存在虚假瞒报等情况，给企业及政府均带来了一定隐患。
1.3与环评制度的衔接问题在实际操作中，排污许可证和环评的管理类别尚未做到有效衔接，很多编制报告表的项目仅仅是登记管理，二者在管理上无法统一。
污染物排放许可制度如何完善
污染物排放许可制度如何完善随着工业化和城市化进程的加速，环境污染问题日益严峻。
污染物排放许可制度作为环境管理的重要手段，对于控制污染物排放、保护环境质量具有关键作用。
然而，当前的污染物排放许可制度在实施过程中仍存在一些问题，需要进一步完善，以提高其科学性、有效性和可操作性。
一、当前污染物排放许可制度存在的问题1、许可范围不够全面目前，污染物排放许可制度的覆盖范围仍存在一定的局限性，部分行业和污染源尚未纳入许可管理，导致一些潜在的污染排放得不到有效监管。
2、许可标准不够科学许可标准的制定往往未能充分考虑不同地区、不同行业的差异，导致标准过于一刀切，缺乏针对性和合理性。
3、监测和执法能力不足监测技术和手段相对滞后，难以准确获取污染物排放的实时数据。
同时，执法力量薄弱，对违规排放行为的查处力度不够，使得许可制度的权威性和约束力受到影响。
4、信息公开和公众参与度不够企业的污染物排放信息公开不充分，公众难以了解实际情况，无法有效参与监督。
二、完善污染物排放许可制度的建议1、扩大许可范围将更多的行业和污染源纳入许可管理，特别是一些新兴产业和小型污染源，实现全覆盖、无死角的监管。
2、科学制定许可标准充分考虑地区的环境容量、行业特点和技术水平等因素，制定差异化的许可标准。
例如，对于环境敏感地区，可以制定更为严格的排放标准；对于高污染行业，应提高准入门槛。
3、加强监测和执法能力建设加大对监测技术研发的投入，推广应用先进的监测设备和方法，提高监测数据的准确性和及时性。
同时，加强执法队伍建设，提高执法人员的专业素质和执法水平，加大对违规排放行为的处罚力度，形成有效的威慑。
4、强化信息公开和公众参与建立健全污染物排放信息公开平台，要求企业如实公开排放数据和相关信息，便于公众查询和监督。
鼓励公众参与许可制度的制定和执行过程，通过听证会、问卷调查等方式听取公众意见，形成社会共治的良好局面。
5、加强部门协作环保部门应与其他相关部门如工商、税务、金融等加强协作，实现信息共享和联合监管。
排污许可证制度的主要问题与优化建议分析
排污许可证制度的主要问题与优化建议分析发布时间：2022-05-07T04:09:28.153Z 来源：《新型城镇化》2022年5期作者：张晓慧[导读] 应结合排污许可证制度的实施情况，采取针对性的解决手段，以期为有关工作提供参考。
江苏中瑞咨询有限公司江苏省南京市 210000摘要：排污许可证制度是环境管制的一项关键手段，在污染物控制方面已经受到了人们的认可。
我国排污许可证制度起步要晚于其他国家，主要与总量控制制度结合使用，在完成总量控制目标方面发挥着关键作用。
当前，我国排污许可证制度的落实依旧存在较多问题，其应用效果并未满足相关要求。
由此，本文针对排污许可证制度的实施现状进行研究，提出了相关的优化建议。
关键词：排污许可证制度；制度问题；优化建议排污许可证制度已经受到了世界各国的广泛关注，在防治污染和环境保护方面发挥了关键的作用。
这项制度最早在瑞典实施，从上个世纪末开始，我国才对这一制度有了足够的重视，并对其进行不断探索与发展。
但是，受到某些因素的制约，使排污许可证制度无法发挥出其优势，因此，应结合排污许可证制度的实施情况，采取针对性的解决手段，以期为有关工作提供参考。
一、排污许可证制度的功能分析（一）降低环境风险环境行政许可的一大重要功能是环境风险的控制，而排污许可证制度是环境行政许可制度的重要组成部分，所以，排污许可证制度也同样具有这一功能。
具体表现包括两点：第一，结合法律规定的许可种类，对存在环境污染和生态破坏的此类行为，纳入到管理范围当中，合理控制污染的发生；第二，通过实施排污许可，在排污的过程中，进一步明确利害关系人的权责，进而将环境风险控制在合理范围内。
（二）环境资源的分配环境容量资源指的是在特定区域内对人类活动造成影响的最大容纳量。
若排污量超过特定容量，则环境就会遭到破坏。
排污许可是一种有效的事前预防手段，管理部门可在众多申请人中决定最优者，进而起到配置环境资源的目的。
二、排污许可证制度为了合理解决环境污染与生态资源开发中出现的一系列问题，我国推出了适用于环境和资源等领域的环境法基本制度。
我国排污许可制度改革问题与建议
19 9 6 年国务院批准实施的 《“九五”期间全国主要污染物排放 总量控制计划》中对排污许可制度有 明确规定。 “十五”与 “十一五”期 间 ，总量控制制度一直都是我国环境 管 治 的 最 主 要 抓 手 ，但却与排污许 可制 度 渐 行 渐 远 、分 道 扬 镳 。这一 时 期 ，排污许可证核发依据主要是
* 基 金 项 目 ：国家科技重大专项（2018ZX07111003)
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门与公众公开征集意见。
我国排污许可制度改革面临的主要 问题
缺乏流域/区域总量控制的根 基 ，无法直接与环境质量改善挂钩
当前排污许可制度改革缺乏流 域/ 区域总量控制的根基，浓度控制 的弊端无法回避，无法直接与环境质 量 改 善 挂 钩 。随 着 排 污 许 可 制 度 地 位的不断提升，总量控制制度的地位 却在逐年下降，大有被取代的趋势。 究其原因，主要是在该阶段，特别是 “十二五”中后期，总量控制制度被 广泛垢病。
建设项目环境影响评价与排污申报， 而与污染物排放总量控制制度脱节。 后者采用自上而下分解的目标总量控 制 （后几年辅以通过磋商自下而上调 节 ），导致污染物排放总量控制逐级 分解的总量控制指标与排污许可证核 发的允许排放量总量相差甚远。
2008年 ，原环境保护部将总量 控制业务从污防司分离出来，成立总 量 司 ，专司总量控制指标分解、考核 与 减 排 项 目 管 理 ，我国污染物排放 总量控制制度建设达到顶峰。加上排 污许可核发依据之一建设项目环境影 响评价核算的允许排放总量与区域总 量控制目标脱节，排污许可制度形同 虚设。
2016年11月态文明 体制改革总体方案》，国务院办公厅 组 织 编 制 并 发 布 了 《控制污染物排放 许可制实施方案》 （国 办 发 〔2016〕 8 1 号 ），规范了排污许可证申请、 审 核 、发 放 、管理等 程 序 。同 期 ，原 环 境 保 护 部 组 织 编 制 了 《排污许可 证管理暂行规定》 （环 水 体 （2016) 186号 ）。2018年 1月 1 0 日，为落实 《控制污染物排放许可制实施方案》 (国 办 发 （2016) 81号 ），原环境保 护 部 印 发 《排 污 许 可 管 理 办 法 （试 行 ）》 。 2018年 11月5 日，生态环境 部 组 织 起 草 了 《排污许可管理条例 (草 案 征 求 意 见 稿 ）》 ，并向相关部
我国许可证制度的缺陷
我国排污许可证制度的缺陷在我国，排污许可证制度已经推行十几年。
然而，实施效果并不理想。
这主要存在以下几点问题：首先，制度缺乏有效的法律依据。
对水污染物排放许可证的规定，国家法律几乎是空白，只有一些行政法规和规章规定。
例如，我国1988年颁布的《水污染物许可证管理办法》，当中有许多规定在法律上没有明确的禁止排污行为，造成一种“行政管理制度”无明确法律效力的尴尬境地。
目前，我国对超标排污所承担的法律责任制裁力度不够，仅限行政处罚手段，而对违法者的刑事制裁强度不足，造成环境污染进一步恶化。
其次，配套制度没有建立起来。
跟我国许可证制度配套的一系列制度、措施相对滞后，法律法规不完善。
法规文件之间缺乏一致性。
这些造成排污者的权利义务规定模糊，导致排污单位弄虚作假，甚至造成负面效应（有了许可证成为负担，不申请许可证的单位或个人不受排污标准控制）。
另外，由于地域性差异或排放污染物类型不同，在制度实施过程中对排污单位的管理要求往往不统一。
第三，缺乏科学管理，监管力度不严。
长期以来，我国的污染物总量控制是以排污目标总量为基础，而不是以环境容量为基础，仅对本辖区内的水质提出要求，而出境的水质往往不达标，造成环境恶化。
当前对领取排污许可证的条件要求不严，仅把排放污染物达标排放和满足排污总量控制目标作为必要条件，而对排污单位是否履行或达到其他环境管理要求没有做出硬性规定。
同时，政府部门之间协调不力，造成监管疏漏。
另外，环保部门对地区重点污染源的监管已经相对到位，而对非重点企业的管理往往有所忽视。
第四，缺乏公众参与机制。
我国的《行政许可法》所要求的“设定和实施行政许可，应当遵循公开、公平、公正的原则”目前没有具体显现出来。
由于企业担心信息公开化会增加自身压力；政府担心组织召开听证会耗费人力物力成本，都对信息公开与公众参与缺乏热情。
同时，由于公众参与过程的反馈意见和建议如何处理还没有具体规定，而且公众参与的法律效力不明确，所以排污许可证的公众参与机制在我国没有真正建立起来。
现阶段排污许可管理制度的不足与改进
环境科学现阶段排污许可管理制度的不足与改进陈 洁（浙江环能环境技术有限公司，浙江 杭州 310012）摘要：本文主要针对国内排污许可管理制度的不足与改进进行了详细的探讨以及深入的研究，结合自身实际工作经验给出了具有针对性的意见和建议，希望能够有助于我国排污许可管理制度的进一步优化与改革。
关键词：排污许可；污染源；环境治理；管理制度1 排污许可制度的法律法规和政策分析从整体的角度来看，我国的排污许可制度仍然存在着一些不足之处，同时也经历着不断的发展与变革。
我国在2014年颁布了有关环境保护的相关法律法规，其中着重地强调了排污许可制度的重要性。
这在一定程度上明确的确立了我国排污许可制度的法律地位。
在这之后我国又相继地出台了关于排污许可管理办法的试行条例，明确地指出了未来排污许可证的实施方向。
1.1 排污许可制度的核心地位没有凸显就其排污许可制度的实际而言，其中包含了污染物的预防以及治理两方面工作。
这一制度在其执行的过程当中始终贯穿了企业在污染物排放之前的预审事项以及排放后的监督与处罚问题。
就目前情况下来看，我国的环境管理体系缺乏了关于污水收费系统、排污许可证系统、环境影响评价系统、等相关系统的链接。
排污许可与环评、执法、总量、环境统计等制度的有机衔接融合还需进一步加强，这在一定程度上严重地限制了相关管理和监督部门的工作。
1.2 完善排污许可制度相关法律法规在排污许可制度方面国外起步相对较早，同时其在实际运行过程当中使用也较为成熟。
在与之相关的法律法规方面也相对较为完善。
国外先进的规章制度可以对不同行业以及不同污染源采取精细化的管理，同时在管理的过程当中将管理的效果落到实处，使得企业规章制度能够得到有效的执行。
2 排污许可证的分类与发放2.1 国内外排污许可制度的差异现阶段情况下，我国所采取的排污许可制度是通过综合许可管理形势所开展的。
在其相关法律法规中明确地指出了对于排放量相对较大且污染程度较高的单位要对其排污许可证进行重点的管理。
浅析我国水污染防治立法的不足及其完善
浅析我国水污染防治立法的不足及其完善水资源作为人类赖以生存的重要元素，已经渐渐的覆盖到人们生活的各个方面。
然而就我国的目前情况来说，水资源短缺和污染，使人们的生活质量变差。
下面就我国水污染防治立法的不足及其完善作简要探讨。
标签：水污染；缺点；完善措施引言随着社会经济的不断发展，人们对于水的需求越来越多，所以水源的污染现象就越来越明显。
正因为水源的污染不仅阻碍经济的发展，还危害了人们的身体。
所以，要妥善的处理我国水源污染的问题，使我国的经济和社会更加稳步的发展。
1 我国目前主要采用的水污染防治制度及其存在的不足就目前的情况来看，我国有关治理水污染的制度有：环境目标责任制度、环境影响评价制度、总量控制制度、“三同时”制度、现场检查制度、生态补偿制度、排污许可证制度、水土保持制度、排污申报制度、排污收费制度、限期治理制度、重大水污染事故申报和应急措施制度等，虽然貌似是很完整的一套体系，实际上其中还存在一些漏洞。
1.1 在关于我国水源污染的治理方面的问题，包括两方面其一是水污染防治制度的建立者是政府，不是广大的人民群众，所以政府对于制度的管理和限制就处于主导地位，对于经济刺激方面的环境问题考虑就不够全面，没有深入市场，仅仅是对于法规的一种完善；其二就是企业和广大人民缺少保护水源的意识，虽然政府的行为深入生活的各个层面，但是微观经济的主体却是环保制度中的被动者，大家参与环境保护的道路和方法较少。
[1]1.2 缺乏对环境保护的正确引导人们对于环境破坏的认识仅仅浮于表面，其深层是因为人们对于利益的追求。
目前的水源污染制度侧重于规定、惩罚、收费，却忽略了奖励、防治以及激励。
这样就严重加快了环境的污染程度。
对于收费和惩罚方面的费用较低，只要企业交纳了排污费，那么污染就变的理所应当，不但没控制排污的企业，反而加速了环境的恶化。
1.3 环境标准统一现在的有关环境治理的制度定制的标准是依据大型企业来制定的，但是我国面积广大，区域发展不平衡，全国上上下下有很多个中下企业，但是却要按照同一个模式来进行，虽然企业小，但是积少成多，对于分散的中小企业很难管理和治理。
我国水污染物排放许可证制度的缺陷与完善
我国水污染物排放许可证制度的缺陷与完善
蔡文灿
【期刊名称】《水资源保护》
【年(卷),期】2005(021)003
【摘要】分析了现有水污染物排放许可证制度存在的问题与缺陷,对如何确立科学的水污染物排放许可证制度的基本原则和框架作出论述,为构建、整合水污染物排放许可证具体制度提出设想.
【总页数】4页(P71-74)
【作者】蔡文灿
【作者单位】武汉大学环境法研究所,湖北,武汉,430072
【正文语种】中文
【中图分类】D912.6
【相关文献】
1.我国水污染物排放许可证制度的整合--基于《行政许可法》的思考 [J], 蔡文灿
2.中美水污染物排放许可证制度之比较 [J], 肖爱
3.水污染物排放许可证制度探讨 [J], 马利艳
4.水污染物排放许可证制度的完善 [J], 胡靓
5.论水污染物排放许可证制度的法律规制——《中华人民共和国行政许可法》在水污染防治中的作用 [J], 李军
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第21卷第3期2005年5月水资源保护W ATER RES OURCES PROTECTI ON V ol.21N o.3May 2005 作者简介:蔡文灿(1980—),男,福建泉州人,硕士研究生,研究方向为环境与资源法.E 2mail :wencan813@ 我国水污染物排放许可证制度的缺陷与完善蔡文灿(武汉大学环境法研究所,湖北武汉 430072)摘要:分析了现有水污染物排放许可证制度存在的问题与缺陷,对如何确立科学的水污染物排放许可证制度的基本原则和框架作出论述,为构建、整合水污染物排放许可证具体制度提出设想。
关键词:水污染物排放;许可证制度;行政许可法中图分类号:D912.6 文献标识码:B 文章编号:1004Ο6933(2005)03Ο0071Ο04Defects and improvement of w ater pollution discharge permission system of the PRCCAI Wen 2can(Research Institute o f Environmental Law o f Wuhan Univer sity ,Wuhan 430072,China )Abstract :Problems and defects of the present water pollution discharge permission system are analyzed.Basic principles and framew orks of a perfect system are expounded ,measures for the reconstruction and im provement of the system are proposed.K ey w ords :water pollution discharge ;permission system ;Administrative Licensing Law 排污许可证制度是一项世界各国广泛采用且行之有效的旨在控制污染、保护环境的行政制度。
瑞典是最早实行环境许可的国家,美国、澳大利亚、法国、日本等也都制订了较为完善的排污许可证制度[1]。
我国是否存在实质意义上的排污许可证制度,学者们有不同的观点[2]。
应该说我国在若干环境保护领域已确立了排污许可证制度,但举步维艰。
我国于1987年开始在水污染防治领域进行排污许可证制度的试点工作,1988年3月,国家环境保护局发布了《水污染物排放许可证管理暂行办法》(以下简称《办法》),对水污染物排放作了较为详细的规定。
2000年颁布的《水污染防治法实施细则》第10条规定:“县级以上地方人民政府环境保护部门根据总量控制实施方案,审核本行政区域内向该水体排污的单位的重点污染物排放量,对不超过排放总量控制指标的,发给排污许可证;对超过排放总量控制指标的,限期治理,限期治理期间,发给临时排污许可证。
”但是我国现有的水污染物排放许可证制度存在很多亟须解决的问题。
2003年8月27日通过的《行政许可法》为水污染物排放许可证制度的整合提供了良好的契机,架设了法治的平台。
1 现有水污染物排放许可证制度的缺陷《办法》对排污申报登记,确定本地区污染物排放总量控制指标,许可证的审核、发放、监督与管理作了具体规定。
很多地方性法规、地方规章也结合本地区实际做了规定,但从现实情况看,问题不少,且多不符合《行政许可法》的规定。
1.1 现有行政许可设定违法根据《行政许可法》第14条、第15条的规定,中央政府部门的行政许可权被取消,部门规章无权设定行政许可,只可以在上位法设定的行政许可事项范围内,对实施该行政许可作出具体规定。
对于地方的许可设定权加以严格限制:尚未制定法律、行政法规的,地方性法规可以设定行政许可;尚未制定法律、行政法规和地方性法规的,因行政管理的需要,确需立即实施行政许可的,省、自治区、直辖市人民政府规章可以设定临时性的行政许可。
2000年颁・17・布的《水污染防治法实施细则》第10条设定了水污染物排放许可证,符合行政法规有权设定行政许可的规定,但是1988年的《办法》发布于《水污染防治法实施细则》之前,显见是自行设定排污许可,违反了《行政许可法》。
此外,很多地方性法规和地方规章也超越权限设定排污许可①。
因此应当根据《行政许可法》第83条的规定,对《办法》和相关地方性法规、地方规章进行清理,对于不符合规定的停止执行。
①上海市环境保护局.上海市污染物排放许可证管理规定.2000.厦门市人民政府.厦门市水污染物排放许可证管理实施办法.1991.济南市人民政府.济南市水污染物排放许可证管理办法.1990.②《淮河和太湖流域排放重点水污染物许可证管理办法(试行)》第9条,《上海市污染物排放许可证管理规定》第20条.1.2 权义不对等行政许可是依申请的行政行为,其前提是法律的一般禁止(普遍禁止),另一角度而言,是赋予行政相对人某种权利和资格的行政行为。
长期以来,行政机关不管是作出抽象行政行为(颁布决定,制定条例等),还是作出具体行政行为(审查和发放许可证),都抱着恩赐的心态,着重对行政相对人义务的设置,缺乏制约行政权力的机制。
导致的结果就是政府机关及其工作人员的“寻租”行为和腐败现象时有发生。
《办法》的规定也不例外,其对排污许可证申请人申请前的申报登记、提供材料等义务,许可证发放后受监管的义务,以及可能受到的行政处罚作了详尽的规定,但是对于行政机关的权力和职责并无任何限制,利益的倾斜明显[3]。
因此,公正的排污许可证制度应该在赋予排污许可证申请人实体权利之前,首先给予或提供给申请人程序性权利;在剥夺许可证持有人的实体权利之前,也应赋予申请人程序性权利以及获得公力救济的权利(行政复议和行政诉讼)。
1.3 现有基本原则不利依法行政《行政许可法》在总则中确立了行政许可的若干基本原则,并贯穿于整部法律的具体条文之中。
主要有许可法定原则,公开、公平、公正和平等原则,效率和便民原则,信赖保护原则和适应形势发展需要原则。
而《办法》发布较早,已严重滞后于依法行政的要求。
其制度设置也不能适应日益严峻的水污染现状,操作上的不完善使得地方立法大量出现,良莠不齐,法制不统一。
1.4 现有具体制度违反法律规定①没有规定环境保护行政主管机关作出排污许可决定的期限,有规定的也超越了《行政许可法》的期限限制②,这给行政机关的久拖不决提供了温床。
②没有规定排污许可证申请人和其他利害关系人在申请过程中的权利救济方式,如行政复议和行政诉讼。
《行政复议法》和《行政诉讼法》已颁布并施行多年,《行政许可法》也设置了权利救济制度,因此《办法》的规定亟须完善。
③没有规定申请人和其他利害关系人享有的要求听证的权利,当然更谈不上规定听证的程序。
④申请费用无明确规定,实践中常导致乱收费的现象,而且所收费用一般都成为行政机关本单位的经费,没有按《行政许可法》的规定上缴国库。
1.5 监管滞后发放许可证后的监督与管理以及许可证中止或吊销的规定笼统、模糊,容易导致行政权力的滥用。
行政机关在执法过程中过多干涉许可证持有人在许可证允许范围内所从事的活动,许可证持有人的权利得不到有效保障。
正确的做法应当是具体规定中止或吊销许可证的事由,并赋予许可证持有人和利害关系人提出申辩、听证的权利。
2 完善水污染物排放许可证制度应遵循的原则 正是基于上述问题的存在,如何完善现有水污染物排放许可证制度应早日列入有关机关的议程。
确立科学的指导原则和基础框架是具体制度有效设置的前提。
笔者认为完善现有水污染物排放许可证制度应遵循下列原则。
2.1 确立许可统一原则目前《水污染防治法实施细则》第10条设定了水污染物排放许可证,《海洋环境保护法》第55条设定了倾倒废弃物的许可证,但是该法未设定向海洋排放污染物许可证,因此根据《行政许可法》有关行政许可设定权的规定,为全国范围(包括领海)设定水污染物排放许可证制度必须由国务院颁布行政法规。
另外,水污染物排放许可证制度涉及多个政府部门的权限和利益,由国务院整体协调更有利于水污染物排放许可证制度的确立和实施。
经过十多年的试点工作,总结中央和地方的实践经验,以《行政许可法》为契机,在全国范围施行排污许可证制度时机已成熟。
我国水环境、水资源状况的恶化,水资源的缺乏也迫切要求有强有力的统一的法律、法规推行排污许可证制度。
2.2 贯彻许可法定原则贯彻许可法治原则是《行政许可法》的要求,具体如下:①许可法定原则,明确实施许可的行政机关的权限,公布发放许可证的标准、条件及依据,严格依照法律法规的规定审查、决定许可。
②公开、公・27・平、公正原则,要求有关许可的事项均应公示,向申请人和利害关系人作准确无误的说明。
审查程序要公开,禁止暗箱操作,实行回避制。
③信赖保护原则,对于中止、吊销许可证,要规定法定的事由,且必须经过法定的程序,禁止行政机关超越法定权限的自由裁量。
④适应形势发展需要的原则,排污许可证制度是为了公共利益,因此当现实情况发生变化时行政机关要及时作出反应,变更原有的许可。
2.3 相关制度配套实施以排污许可证制度为连接主线,将排污申报登记制度、“三同时”验收制度、限期治理制度、排污口的规范化制度捆绑在一起,制度配套后便于操作。
排污申报登记制度既是一项独立的制度,同时也是排污许可证制度的前置程序。
《水污染防治法实施细则》已规定排污许可证制度与限期治理制度相联系;排污口的规范化涉及许可后的监督与管理的完善和到位,因此也必须配套。
2.4 推行浓度和总量控制相结合的管理机制浓度控制是指在对污染物排放实施控制的手段上,主要以污染物的浓度作为控制对象的一种污染物排放控制方法,目前我国主要采用这样的方式。
但是,很多排污单位采取稀释污染物浓度增加排放量的方法来规避浓度控制。
因此,总量控制应运而生。
总量控制就是在对环境可以容纳污染物质以及有毒有害物质的全部数量予以容量化的基础上,对排污者的污染物排放进行总量控制的环境行政方法。
目前我国正试行和推广总量控制方法,《海洋环境保护法》第3条、《水污染防治法》第16条、《水法》第32条都规定可以实施重点海域、重点污染物排放的总量控制制度。
《水污染防治法实施细则》更为详尽地规定了总量控制制度。
从世界各国的发展趋势看,浓度控制与总量控制结合也是科学的选择。
2.5 推行流域管理为主、行政区域管理为辅的体制水的流动性、融合性和流域水资源的统一性决定了排污许可证制度应实行流域管理的体制。
2002年修订的《水法》第12条规定:国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。
《水污染防治法》主要是根据流域的统一规划,由地方区域进行管理。
排污许可证应采取这样的管理体制:排污许可证由地方环境保护部门审查、发放,但是环保机关应根据国务院批准或备案的流域统一规划确定水污染物排放总量控制,不能由地方区域自行确定排放总量,否则将会导致“公地的悲剧”,任何科学的许可证制度都无济于事。