浅谈国有资产出资人制度法理问题探讨

浅谈国有资产出资人制度法理问题探讨

作者：刘星

来源：《商情》2016年第25期

【摘要】基于国家所有权的公权力属性，国有资产兼具市场失灵和政府失灵的双重压力，决定了监管的必要性。监管成效如何取决于国家的公权力与市场的私权利之间的博弈与平衡。而这关键在于国有资产的市场定位。国有资产的主要功能在于弥补市场失灵，服务于市民社会的培育与发展，更好地实现民主宪政体制。

【关键词】国有资产；人民；人民代表股东

一、国家所有权的主体定位观

国家所有权即全民所有权，其主体是人民，这一点在改革开放以前是确定无疑的。然而，随着市场经济的推进，本来并不是问题的国家所有权主体问题现在却成了一个问题。理论界基于不同的视角、秉持不同的价值观念纷纷对这一点问题进行了不同的理论解释，其目的是要为其不同的制度建设方向提供理论依据。围绕国家所有权的主体问题产生的争论或批判主要有以下几种观点：

（一）全民论

全民论者认为，我国国家所有权是社会主义生产资料全民所有制在法律上的体现，全民所有制决定了国家所有权的主体的全民性，故国家所有权的主体为全体人民。社会主义国家不是外在于社会全体成员的共同体，更不是凌驾于绝大多数共同体成员之上的异己力量，而是全体社会成员的联合产物。就全体社会成员以自身的联合体即国家而行使所有权而言，国家所有就是全民所有。

（二）国家论

国家论者则认为，国家所有权的主体是国家。在我国，社会主义国家不仅是国家政权的承担者，而且是国有财产的所有者。国家所有权作为一种法律关系，它是在全民所有制基础上，由特定的权利主体（国家）和不特定的义务主体（任何公民和法人）之间形成的权利和义务关系。国家是国家所有权唯一的、统一的所有者。

（三）政府论

政府论者主张，国家所有权的主体是国家行政权力机关——政府。政府论又可进一步细化为一元主体论或中央政府论与二元主体论或分级所有论。一元主体论或中央政府论认为，在计划经济体制下，国家财产所有权的主体，实际上就是中央政府。这样做的目的，是给中央政府

制定和贯彻经济发展计划寻找财产法上的根据，以便中央政府将行政权力和财产权利结合起来制定和贯彻计划。

二、国资委模式批判

自2003年国务院成立国有资产监督管理委员会，中国国有资产监管和国有企业的改革进入了一个新阶段。但应该承认，现行“国资委模式”并未从体制上真正解决国有资产管理和国有企业中原来的许多老问题，改革远未成功。国资委职能的内在冲突。目前国资委的法律地位包括两个方面：一是特殊的政府机构，行使着监督国有资产运营的权利；二是国有资产的出资人代表，行使着国有资产的所有权。这样的一种法律定位表面上看来似乎是合理、完善的，它能够保证国资委充分的行使所有权权能，同时也能通过公权力对国有资产进行监督，防止国有资产的流失，但是一旦深入分析就会发现，目前国资委这种法律地位内部存在着巨大的矛盾冲突，并且这种矛盾冲突已经在国资委大刀阔斧的改革措施中逐渐显露出来。国资委法律地位的两个方面在法律上被赋予了两种不同性质的权利：作为政府监管机构，国资委行使的是公权力性质的监督权和管理权，它可以借助权力的“公”的性质来强制性的推行一些改革措施或者借助公权力颁布行政规章；同时作为国有资产的所有权人，国资委是根据《公司法》《证券法》等法律来行使国有股东的权利，这种权利虽然以“国家的代表”作为主体，但从形式上仍然属于私权利的范畴，基于这种权利“私”的性质，国资委必须按照市场规则来运作。于是国资委享有的公权力和私权利在行使过程中必然发生利益冲突，最终只会导致两种权利的扭曲。

三、人民主体观、人民代表股东会与国企公司治理

从本质上来看，国资委模式实际上是对国家所有权各项权能行使主体的改革所形成的模式，但这种模式同改革前的国有资产管理模式并没有根本性的区别：同样是政府主导的管理模式，同样是中央集权的管理模式，并存在着同样程度的代理问题和代理成本。之所以如此，是因为这种模式忽视了委托代理问题的根本解决方式与国家所有权的主体定位观。一方面，委托代理问题的产生源于所有权与控制权的分离，而这又意味着委托代理问题的根本解决逻辑是所有权与控制权的两权合一，在两权不能合一的情况下，则需要将控制权人塑造成为一个“类所有权人”。另一方面，委托代理问题的根本解决逻辑在国家所有权问题上的体现就应当是由人民来亲自行使控制权，在人民不可能全体行使其控制权时，可以建构一个人民代表组织来行使控制权。因此，建立一个人民代表股东会组织来行使国有资产出资人职能应当是国有资产监管与国有企业改革的根本方向。

与国资委委托—代理链相比较，人民代表股东（委员）会委托—代理链的特点有三个方面：一是全民与人民代表股东（委员）之关系和人民代表股东（委员）会与公司董事会之关系是一个直接的委托代理关系；二是人民代表股东（委员）的独立性。尽管在笔者的设计中全国人民代表大会常委会、地方人民代表大会常委会、中央政府国资委、地方政府国资委可以通过各种形式参与到人民代表股东（委员）会的组成、决策中，但人民代表股东（委员）会与其在法律上的关系是相互独立的。至多只能说其是全国人民代表大会与地方各级人民代表中的特别执行机构，但仍与全国人民代表大会、地方各级人民代表大会保持相对的独立性。三是全民通

过人民代表股东（委员）会可以直接进入董事会，从而实现在全民与存在国有股权的公司之间建立起相对的直接产权关系。

人民代表股东（委员）会的成立理由可以从不同方面考察，这里主要强调其存在的合法性与合理性。第一个理由是合法性理由，即人民代表股东（委员）会的成立是人民主权理论与全民所有权理论逻辑的必然结论。在现代国家，人民是国家主权的真正主体，任何国家权力的组织机构都必须建立在人民的同意与选举的基础之上，同时人民本身亦通过各种组织机构、通过各种形式管理国家事务。既然国家所有权属于全民所有，那么国家所有权的行使亦应当由人民选举的组织来予以代理，并由人民通过这个组织来行使其权能。而且从全民所有权的委托代理理论视角来看，既然全民是全民所有权的剩余风险、收益的承担者，那么全民亦应当是全民所有权的剩余控制权的享有者。第二个理由是合理性理由，即人民代表股东（委员）会的成立是委托代理理论的逻辑要求。人民代表股东（委员）会委托—代理链的显著特征是委托代理关系的直接性，即全民与人民代表股东（委员）会之间、人民代表股东（委员）会与公司之间、全民与公司之间存在着更直接的产权控制关系。

作者简介：

刘星（1992-），男，汉族，重庆人，现就读于四川警察学院法学专业。