社会救助的程序法治——价值、原则与制度构建

2012年第2期山东社会科学No．2总第198期SHANDONG SOCIAL SCIENCES General No．198

·社会保障问题研究·

社会救助的程序法治———价值、原则与制度构建

杨思斌

（中国劳动关系学院，北京100048）

［摘要］程序在社会救助法中具有重要价值，社会救助法的程序制度应该遵循正当程序原则、与实体法相配合以及第三方参与原则。我国社会救助法（草案）关于社会救助程序

的规定比较粗疏，而且多为一些办事流程性规定。为保障社会救助对象的合法权利，提高社

会救助法的实施效果，社会救助法应该规定启动程序、审查程序、说明理由程序、听证程序与

监督程序制度。

［关键词］社会救助；程序法治；价值；原则；制度构建

［中图分类号］D922．1［文献标识码］A［文章编号］1003－4145［2012］02－0037－05

随着我国社会主义法治建设的不断推进，程序法治成为法治内涵的重要方面已经成为法学界的共识，单行的行政程序法规陆续出台，统一的行政程序法典也在积极酝酿中。但是，“从行政程序法制之长期的发展方向看，针对个别领域之特质而健全个别行政领域行政程序法制，应是最重要之课题。”①属于给付行政之领域的社会救助法中的程序法制也是如此。社会救助程序是对社会救助过程中行政自由权行为的抑制，是公民社会救助权实现的合法方式和必要条件。社会救助程序是社会救助立法中的重要内容，没有一定的程序，不仅社会救助工作无法正常进行，而且会减损社会救助法的立法价值。从国外的社会救助法律制度看，几乎所有的成文法国家都对社会救助程序作了较为详细的规定。如日本的《生活保护法》规定，要想获得必要的生活保护，就必须由申请人、抚养义务人或者居住在一起的亲属提出申请，经过必要的审查合格后才能获得批准。从法律行为的角度看，社会救助一般是一种依申请而进行的行政给付行为，在社会救助的申请和发放过程中，相关工作人员的自由裁量权很容易被滥用。如何设置社会救助中的程序，保障公民的社会救助权的实现，防止权力的滥用，是社会救助立法不得不面对的重要课题。

一、程序在社会救助法中的价值

程序是行政主体实施行政行为时所应遵循的方式、步骤、时限和顺序，在行政法发展的早期阶段，行政程序对于行政实体法的实现仅仅具有工具价值。随着行政权的扩张和行政法调整范围的扩大，行政程序对于约束行政自由裁量权、控制行政权的扩张与肆意意义增大。行政程序作为规范行政权、体现法治形式合理性的行为过程，是实现行政法治的重要前提，而行政程序发达与否，是衡量一国行政法治程度的重要标尺。因此，现代行政法中行政程序具有极其重要的法律地位。社会救助是为了保障公民能够维持基本的生活，而由政府对社会贫困者提供生活救助和其他方式，以保障公民的生存权的制度安排。从政府实施社会救助行为的角度看，社会救助是一种行政给付行为或授益行政行为，这不仅是一项专业性极强的工作，更是一种涉及公民权益、公共资源分配和社会公平的行政行为，正当、合理的程序设置对于保证社会救助的正当性、合法性

收稿日期：2012－01－05

作者简介：杨思斌（1967—），男，安徽六安人，法学博士，中国劳动关系学院公共管理系教授，中国人民大学社会保障研究中心博士后，主要从事社会保障法的研究。

基金项目：本文得到教育部人文社会科学研究规划基金项目“中国社会救助法的原则、制度和规范的研究”（项目编号：09YJA820078）资助。

①蔡秀卿：《现代国家与行政法》，台湾学林文化事业有限公司2003年版，第249页。

具有非常重要的意义。

第一，社会救助本质上属于给付行政，，自然会受到给付行政法的调整，“在从给付行政走向给付行政法的过程中，不能只局限于实体上的法律关系构成要件，还应注重实体问题的程序法操控，实现实体法与程序法的结合。”①程序与给付行政之间存在着紧密的联系。日本学者大桥羊认为，给付行政与程序两者之间具有“特殊的亲和性”，②美国“Goldberg v．Kelly”一案的律师斯伯尔在该案中指出“实体性福利权是伴随着程序性保护的。”③社会救助属于授益行政行为，而授益行政行为是行政主体对社会资源的配置方式，是一种社会经济资源的再分配。它以行政主体的强制性干预来实现这种社会动态平衡，要实现授益行政行为的预期目标，只能牺牲一部分人的权利和资源来满足另一部门人的需求和利益。为维护资源分配的合理性、实现社会公平，防止旨在维护社会公平的社会救助制度不至于在其运行的过程中产生新的不公平，社会救助需要设置正当程序，使社会救助行为的过程处于程序的控制之下，实现资源的合理配置，真正做到把“有限的资源用到最需要救助的人身上”。

第二，正当程序是社会救助相对人弱势地位，平衡行政权力和相对人权利的法律手段。社会救助法律关系主要是行政法律关系，在此法律关系中，行政相对人处于弱势地位，他们所拥有的能力和占有的资源与社会救助管理主体即社会救助机关不可同日而语，只有足够的程序保障才能使得国家和社会给予他们的生存照顾与人本关怀落到实处，而不是可望而不可即的馅饼。

第三，社会救助专业性、技术性较强，且与金钱、实物给付密切相关，社会救助管理机关及其工作人员由此拥有较大的自由裁量权，即行政主体在一定职权范围内根据一定原则可以自由行使权力，它能够考虑社会救助个案差异弥补社会救助政策的局限性，克服社会救助政策的抽象性问题。但是，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇到界限的地方才休止。”④如果缺少强有力的程序制约，救助多少或怎样救助都由救助机关自行决定，就有可能导致社会救助机关的“权力寻租”，甚至还会导致社会救助方面的腐败行为，影响政府的公信力和形象。由于公开公正程序的缺失，导致我国的城乡最低生活保障制度和各项专项救助制度并没有完全瞄准救助目标，实现社会救助制度的功能；救助对象的不公正选择，救助程序的非规范化操作，履行时限的任意拖延等滥用自由裁量权的行为严重地浪费了社会救助资源，损害了政府的公信力，影响了社会稳定与和谐发展。

总之，程序问题是社会救助立法需要直面的重要问题，只有正当、科学的程序制度，发挥程序制度的效能，才能通过程序正义实现实体正义，有效地保障相对人的合法权益。有人认为，我国正在制定适用于所有行政行为的统一的《行政程序法》，社会救助可以适用其规定，没有必要专门规定程序。这种观点是值得商榷的，且不说统一的《行政程序法》的出台尚待时日，更重要的是统一的行政程序法只能为行政程序提供一个最低的普适性标准，它无法解决具体法律部门或具体行政行为的一切问题。因此，仅仅寄希望于未来制定统一的行政程序法典来解决社会救助程序问题的想法是不切实际的。社会救助法应该就社会救助程序问题作出专门规定，在构建程序时注重与实体规范的结合，唯有如此，社会救助机关才能在实体上处理复杂的社会救助事务时插上程序正义的翅膀，实现社会救助的制度正义。

二、社会救助程序制度构建的原则

所谓社会救助程序制度构建的原则是社会救助程序设置各方面和各环节应该遵循的根本规则和要求，它体现了社会救助程序构建的价值追求和程序制度的基本精神。社会救助法中的程序制度设置应该遵循以下几个原则：

（一）正当程序原则

正当的法律程序可以权力的滥用，保证理性的沟通。在美国，1970年的古克德伯诉凯利一案将程序问题引入社会保障行政中。自此，美国的法律发生了“正当法律程序的革命”，正当行政程序保护的原则开始广泛应用于社会保障行政案件中⑤。依据美国的“新财产”理论，包括社会救助在内的社会福利是类似于财

①②③④⑤刘艺：《给付行政的法律特质———以《社会救助法（草案）为示例》，《河北法学》2010年第11期。

［日］大桥样一：《行政法学的结构性变革》，吕艳滨译，中国人民大学出版社2008年版，第164页。胡敏洁：《福利权研究》，法律出版社2008年版，第101页。

［法］孟德斯鸠：《论法的精神》（上册），张雁深译，商务印书馆1961年版，第154页。

高秦伟：《论社会保障行政中的正当程序》，《比较法研究》2005年第4期。