如何正确行使海关行政自由裁量权

如何正确行使海关行政自由裁量权

海关自由裁量权是海关行政权力中的重要部分，其行使贯穿于海关对进出口管理的全过程。海关如何通过自由裁量权的合理规制和正确运用，体现公平、公正，实现行政正义，最大限度地维持与法律原则及规则的平衡，最终体现“执法为民”的理念，这是海关依法行政的重要内容，本文就此问题做一下初步的探讨。

一、海关行政自由裁量权的概念

行政法学原理基于行政主体主观意志参与的程度将具体行政行为划分为羁束行政行为与自由裁量行政行为。羁束行政行为是指在法律对行为适用条件有明确而详细规定的条件下，行政主体必须严格按照法律作出的行政行为，而没有自由裁量的余地。与此相对，行政主体基于法律规定有一定自由裁量余地而作出的行政行为，为自由裁量行政行为。

行政自由裁量权有广义和狭义之分。广义的自由裁量包括两种类型：是法律规定行为模式部分。有不确定的内容，如规定在“某种情况”下可以实施“何种行为”，而对“某种情况”的规定却由于不能或不便而没有列明，以此赋予行政机关自由裁量的权力。是法律规定法律后果部分存在裁量余地，如上例中“何种行为”的实施幅度较为宽泛。从行政行为本质上分析，前者一般存在抽象行政行为中，后者一般

存在具体行政行为中。而狭义的自由裁量仅指第二种情况。在我国现行法律条件下行政自由裁量权主要指狭义的自由裁量。

海关行政自由裁量权是指在法律、行政法规赋予海关权力的范围和幅度内，对涉及行政征收、行政处罚及其他行政事宜所采取的自行判断、选择和决定，最后作出合法、公正、合理、适当的具体行政行为的权力。

二、海关行使行政自由裁量权的要求及基本原则

法官弗兰克福特说过：“自由裁量权，如果不设定行使这种权力的标准，即是对专制的认可。”为避免滥用权力给国家及相对人造成损害，行政自由裁量权的行使就必须符合严格的要求及标准。同样，海关行使行政自由裁量权必须符合以下两个要求：是海关不得超越法律、法规赋予的自由裁量权的范围；是在自由裁量范围内必须处置适当、合理。如果违反第一个要求，则可能构成违法行政；如果违反第二个要求，则可能构成不当行政。

为避免行政自由裁量权的专横及恣意，海关行使自由裁量权不仅要从外观上符合法律的规定及要求，还应当符合行使自由裁量权所必须遵循的以下基本原则：是公开、公平、公正原则。公开是指海关在对案件作出行政处罚的过程中必须把处罚认定的事实、依据及决定向当事人或社会公开。公平是指海关在行使自由裁量权时必须平等适用法律，做到标

准统一。公正是指海关在行使自由裁量权时必须以事实为根据，以法律为准绳，而不受不相关因素的影响；是程序合法原则。程序合法是指海关在行使自由裁量权时必须严格遵循回避、说明理由、职能分离、不单方接触及时效等制度；是保障当事人权利原则。保障当事人权利是指海关在行使自由裁量权时必须充分保证当事人的陈述、申辩、听证等权利得以实现，以此来减少海关自由裁量权的滥用。

三、自由裁量在海关执法中存在的问题

海关行政自由裁量权是海关在行政管理过程中需要行使的一项重要权力，其经历了一个不断发展、不断完善的过程。海关行政自由裁量权作为海关在作出行政征收、行政许可、行政处罚、行政复议等具体行政行为时所不可规避需要行使的敏感性权力，有必要在合法、合理的范围内行使，否则，被滥用的海关行政自由裁量权犹如一柄用之不当的双刃剑，国家和相对人两受其害。滥用海关行政自由裁量权是指海关作出或不作出某一具体行政行为虽然没有超越法律法规规定的权限、范围及幅度，但实质上违背了法律、法规的目的、精神、原则及行政合理性原则。滥用自由裁量权的表现形式主要有“十不”，即：不正当目的、不善良动机、不相关考虑、不应有的疏忽、不正确的认定、不适当的迟延、不寻常的背离、不一致的解释、不合理的决定和不得体的方式等形式。具体地讲，自由裁量在海关执法中存在以下几方

面问题：

海关法律法规对自由裁量权控制力有限，自由裁量权过多过乱

自由裁量权是法律法规对海关的授权。海关自由裁量权行使状况的好坏首先取决于这种授权是否规范、合理。就现有的法律法规来看，海关自由裁量权呈现出“多、杂、乱”的不协调状态，未能在立法层面上对自由裁量权加以适当控制。首先，自由裁量权总量过大。据统计，海关总署历年制发的规范性文件数量达9797件，其中设定了大量的自由裁量权，几乎涵盖了海关所有业务部门的各个业务环节。而各直属海关、隶属海关制定的设定自由裁量权的规范性文件更是难以统计。加上法律、行政法规的授权，海关自由裁量权规模极其庞大。过多的自由裁量权催生了行政效率低下、随意处置相对人权利、权力“寻租”等多种弊端。其次，自由裁量权设定主体过多。实践中，除法律、行政法规、海关总署规章外，直属海关、海关的内设机构、派出机构和隶属海关都在以规范性文件的形式设定自由裁量权。如此之多的设定主体，不仅造成自由裁量权“泛滥”的现状，还使各种自由裁量权之间相互重叠、冲突，导致多头管理、推诿扯皮、标准不一，侵害相对人的利益。再次，自由裁量权界限模糊。海关法律法规对自由裁量权的规定大都比较笼统，常常使用“海关认为必要时”、“情节严重的”等界限模糊的表述方

式，行使自由裁量权的条件、范围、方式、程序等缺乏明确标准，造成超越权力、滥用权力、权力不当行使。

海关行政执法片面强调合法性原则，自由裁量权的行使忽视合理性要求

长期以来，海关将合法性原则作为行政执法的唯一原则，指导所有的行政行为。合法性原则是指行政行为必须严格按照法律规定的权限、条件、标准、程序实施，行政主体没有任何变更或选择的权力。这一原则主要针对的是羁束行为，要求行政主体完全依据法律规定办事，不得自由发挥。海关将这一原则用以指导自由裁量行为，其结果必然导致一味地生搬硬套法律法规，机械执法，造成不当裁量。除合法性原则以外，合理性原则同样是我国行政法的基本原则之一。合理性原则基于控制自由裁量权的要求产生，要求自由裁量权的行使应当符合法律的目的，具有合理的动机，充分考虑相关因素，符合公平正义的法律理性。对合法性原则的过分片面强调导致对合理性原则的忽视，对合理性原则的忽视造成海关执法偏离了法律的本意。

海关执法欠缺统一标准，自由裁量权的行使随意性强

海关执法行为具有重复性的特点，经常对相同或类似的情况进行监管或处理。然而，目前海关在对待这些相同或类似的情况时，经常做出不同的行为。比如，不同的相对人在相同情况下，可能因为不同关员对法律法规理解不同而受到