对加强政府应急管理工作的思考

历史发展过程中使美国的应急管理系
实现应急管理常态化的现实必要性
（三）信息公开制度不健全
统趋于完善，形成了在美国总统领导下
（一）危机管理的常设机构缺失
危机管理讲求的是时效性，不管是 的、由美国国土安全部统一规划、协调
我国政府危机管理是在 2003 年 信息的传递，还是命令的决断与执行， 的庞大系统。这一系统有其明确的职
意识的培养，不仅仅是在领导阶层，也 更要使民众保持情绪稳定，避免民众情 成为了一个全球性的课题。因此，在这
应该在基层以及广大民众中建立相关 绪失控而增加决策者面临的压力；其 个变得更加相互依赖的世界中，要求公
的培养机制，使危机管理的常态化成为 次，及时把公众须知、欲知、应知的全部 共危机管理者要积极寻求在危机管理
ห้องสมุดไป่ตู้
学术纵横
三、建立应急型政府，实施政府应 件、社会安全事件等各类突发公共危机 的决策支持系统, 实现信息高效传递、
急管理常态化的路径选择
事件的相关法规、规章、草案的起草及 决策科学有效的格局。
（一）加强危机意识的养成教育
有关规章标准的修订工作，逐步形成规
（六）注重公共危机管理的国际合
危机意识是危机管理的起点，实施 范各类突发公共事件预防和处置的法 作
作用。建立应急型政府，实现政府应急 不能及时有效应对而扩大变成全局性 hampshire 城市的火灾法案。这个法案
管理的常态化，已成为政府管理社会的 事件。按照政府管理的分权效率理论， 被认为第一个灾害法规。后来，随着通
一项重要职能。
基层政府是绝大多数公共危机的当然 过的各种灾害法规的增多，政府处理危
头, 处理各种危机事件的综合协调部 群众的信任；最后，信息公开可以强化
四、结语
门，该机构独立设置，隶属于政府机构 政府和公众之间的沟通，使更多的公众
总之，应对公共危机，谋求社会稳
序列,在该机构下设立专门应对各种危 参与到危机救治中来，使传媒、公众与 定和发展是一切处于现代化进程中的
机事件的职能部门，该职能部门主要功 政府形成良性互动。危机信息公开制 政府进行公共管理的重要目标，党的十
关键词：应急型政府 危机管理
主体，通常离公共危机事件最近，到达 机的工作也变得更为普遍。美国危机系
常态化
危及现场最快，避免危机造成损失最小 统的发展主要经历了分散管理、统一管
的一级组织，但这一级组织却没有发挥 理、整合发展三个历史阶段。在这三个
一、我国应急管理中存在的问题及 好应有的作用，影响了决策效率。
一种现实。
信息通过最容易让公众接受的方式发 方面的国际合作，积极争取国际组织间
（二）积极推动政府应急管理常态 布出去，表明政府对自己的行为有信 在资金、人员、技术、教育培训、信息沟
机构的建立
心，在公众中树立诚实守信、敢于负责 通及道义方面的支持与合作，以推进公
建立一个由国务院主要领导人牵 也能够负责的形象，这样才会赢得人民 共危机管理的国际联动与合作。
机构，并建立统一的灾情信息系统，以 机，能早则早，让公众在第一时间内了 构建社会主义和谐社会”，并要求“完善
及时向国家领导及各部门传递自然灾 解事件的真相；三要对发布的信息进行 突发事件应急管理机制”。因此，建立并
害的综合信息，以利于国家和部门迅速 科学的解释，避免引起恐慌，提高信息 完善适合我国国情的公共危机管理模
政府应机管理的常态化，首先要培养领 律体系，真正把突发公共危机事件的应
随着全球一体化的进程，全球已经
导干部、政府行政机关工作人员以及公 急管理工作纳入法制化、规范化轨道。 形成一个十分敏感的共振系统。一个国
民的危机意识，这是危机管理战略工作
（四）完善公共危机信息公开制度 家或地区出现的危机，不可避免地会产
建立空、地、人的立体监测网和综合信
（五）改革组织系统，提高地方政府
息处理系统。
决策效率
参考文献
（三）制定并完善公共危机管理的
政府组织结构的简化应大幅度压
［1］［以］叶海尔·德洛尔.逆境中的
法律、法规和规章体系
缩中间层次，由自上而下的垂直结构向 政策制定[M].上海：远东出版社，1996.
法律框架是突发事件下政府行为 水平型结构形式转化；减少管理层次，
调控的弱化。同时，由于没有公共危机 管理中潜藏着非常规性的因素，而在非 管理体系。俄罗斯现行的公共安全管理
管理的常设机构，公共危机最重要的 常规性公共管理中也蕴含着常规管理 机制是以总统为核心，以联邦安全会议
预防、预警和预控无人负责管理，使本 的一般规律。政府在公共管理中要寓危 为决策的中枢系统，政府各部门之间分
增多，各种危机已由非常态化的偶发转 府危机决策的阻滞因素，因为政府层级 美国模式的总特征为“行政首长领导，
变为常态化的频发，政府作为公权的代 过多，权力过于集中，基层政府缺乏决 中央协调，地方负责”，应急管理的历史
表，必须在处理危急事件过程中起主导 策权，使得很多发生在基层的突发事件 最 早 可 以 追 溯 到 1803 年 关 于 new
违法必究，但同时还要进一步加强研究 息传递给恰当的危机管理人员；另一方 2006，3.
制定配套法规和政策措施，做好预防和 面，在信息系统的基础上，尽快形成符
（作者单位：天津南开大学）
处置自然灾害、事故灾难、公共卫生事 合现状、基于经验教训、集成专家意见
2009 年第 02 期 / 总第 220 期
109
一种金字塔式的等级森严的层级组织 前我们在这方面的管理非常欠缺，往往 高指挥官，内阁官方负责整体协调和联
管理体制，权力高度集中在上级政府， 把常态管理和危机管理混为一体，使危 络，通过中央防灾会议、安全保障会议、
上级政府的政策和指示是通过各级政 机管理出现错综复杂的局面。
金融危机对策会议等决策机构制定危
府以及相关部门层层传递，基层的信息
二、国外应急管理的模式及常态化 机对策，由国土厅、气象厅、防卫厅和消
也是通过各级政府组织层层上报。这种 管理对我们的启示
防厅等部门根据具体情况进行配合和
集权制的官僚组织模式固然有其优点，
发达国家在政府应急管理方面有 实施。
108
发展·月刊
FAZHAN·XUESHUZONGHENG
［2］胡百精.中国危机管理报告.南
的法律依据。危机时期需要有法可依， 加大管理幅度，实现整个政府组织结构 方日报出版社，2006，6.
通过法制把政府的权力纳入法制的轨 的扁平化；赋予基层组织处理问题的适
［3］斯亚平.公共危机管理体系研
道，可以避免权力的放大和缺失。据统 当权力，实现功能的有机结合。当危机 究.知识产权出版社，2007，11.
常态管理是指政府相对于平稳的 应部门为主力”。20 世纪 90 年代初，俄
理与控制的具体执行中，必须由一个 社会环境和自然环境处于正常运行态 罗斯公共安全研究扩展到预防和降低
专门机构来承担决策与执行职能，由 势下所进行的管理，而危机管理，则是 风险、减少自然灾害和技术性灾害发生
于以往没有统一常设的政府应急管理 自然环境或者社会冲突灾难性事件所 的目标上。苏联解体后，普京执政后进
学术纵横
FAZHAN·XUESHUZONGHENG
对加强政府应急管理工作的思考
□ 沈亚平 李冰心
摘 要：随着我国社会转型速度的 但当面临公共危机事件时，这种传统的 比较成熟的经验，大体上可分为三种模
加快，社会生活中各种不确定因素明显 政府组织体制在一定程度上却成为政 式：美国模式、俄罗斯模式和日本模式。
（二）管理层级太多，基层政府缺 理”与“常态管理”的辩证关系，将有益 灾害、事故灾害和事件安全三个范畴的
少处置危机事件的应有决策权
于克服日常公共管理中的麻痹思想，有 综合管理。日本现今的公共安全管理组
一直以来，我国各级政府沿用的是 效避免和正确处理公共危机事件，而目 织体系是：以法律为依托，以首相为最
机构，当危机出现以后，往往临时组织 引发的日常情况下的政府管理，公共管 一步完善了公共安全管理的法律体系，
一个班子，根据情况具体处置，表现出 理是应急管理与常态管理的统一体，之 签署了 《俄罗斯联邦战时状态法》，至
面对灾难时应对措施的临时性和政府 间具有辩证统一的关系。在常规性公共 此，俄罗斯建立了相对完善的公共安全
能分为日常运作和应急管理两个方面， 度，一要制订规范化的信息发布制度、 六大提出建设社会主义和谐社会，要求
一旦危机事件爆发，随即应当转为国家 如何发布、由谁发布等，事先都要做出 政府治理更注重危机管理，党的十七大
应对有关危机事件的具体指挥与协调 明确规定；二要掌握好信息发布的时 提出“深入贯彻落实科学发展观，积极
计，我国目前已经制定涉及突发事件应 发生时，这种扁平化、分权化的组织结
［4］薛澜，张强，钟开斌.危机管理.
对的法律 35 件、行政法规 37 件、部门 构和体制能够大大地提升地方政府的 清华大学出版社，2003.
规章 55 件，有关文件 111 件。特别是 危机决策能力，从而大大提高效率。应
［5］郭晓来.美国危机管理的发展
做出反应，正确决策，不失时机地采取 发布的时效性，准确性，及时消除公众 式，在实践中不断提升公共危机管理能
减灾应急措施。建立全国性统一的灾害 疑虑，安抚人心；四是危机信息发布后， 力，是建设应急型政府，实现政府危机
数据库，通过遥感、遥测等高科技手段， 政府还要进行相应的社会心理引导。 管理常态化的永恒主题。
SARS 之后建立起来的，与发达国家相 都要把效率放在至关重要的地位。
能、工作方式和理念。应急管理的常态
比，有着先天的不足，这使得制度建设
（四）危机管理与“常态管理”界限 化显而易见。俄罗斯模式的总特征为
跟不上时代和现实发展的需要。危机管 不清
“国家首脑为核心，联席会议为平台，相
理虽然需要很多部门协调，但在危机管
就显得被动，且行动缓慢,并且在整合 穿于管理始终，并建立相应的应对机 会议制定对策，地方政府具体实施”。特
社会资源、综合协调等方面力不从心， 制，以防止、减少危机的发生。正确认识 别是在 20 世纪 90 年代以后，日本内阁
影响反应速度。
并注意处理好公共管理中的“危机管 确定了公共安全的管理内容，包括自然
《中华人民共和国突发事件应对法》于 尽快建立健全统一、标准化的危机管理 及启示.国家行政学院学报，2004，1.
2007 年 11 月 1 日正式实施，使危机管 决策系统。一方面使决策信息系统，在
［6］朱正威，张莹.发达国家公共安
理工作有法可依、有法必依、执法必严、 恰当的时间、恰当的渠道，将恰当的信 全 管 理 机 制 比 较 及 对 我 国 的 启 示 .
生的概率、危机潜伏期的信息、情报等 机事态的程度与危害有清醒的认识，又 的危机。如何预防和应对突发事件及其
做出科学的预测，尽可能把危机消灭在 要使他们了解决策层为化解危机所做 引起的危机，提高政府公共危机治理能
萌芽状态。而这就要求大力加强对危机 的各种努力，加深公众对政府的理解， 力，已成为各国政府最新关注的焦点，
来可避免的危机不断发生，本来能够 机管理的意识于常态管理的实践中，在 工协作，化解和处理国家发生的各种公
提前控制住的危机失去控制，从而使 常态管理中要有危机意识，在危机管理 共安全事件。日本模式的总特征为“行
政府有效地识别、确认危机、应对危机 中要有长效措施，把管理的危机意识贯 政首脑指挥，综合机构协调联络，中央
的一个非常重要的组成部分。要不断完
信息发布的及时性和真实性是危 生国际化的影响。任何一国范围内的政
善危机发生的预警和监控系统，在危机 机管理的核心。公共危机管理中信息公 治、经济与社会性危机都可能波及到其
预防管理中对危机所处的环境、危机发 开的目的，首先是既要让民众对公共危 他国家，任何一种危机都可能是国际性