案例分析--公共绩效管理

1.思考政府为什么要引入绩效管理方法？

案例主体

案例分析

65个部门接受考核评价结果2月揭晓

65个省政府部门1月12日被要求撰写绩效管理工作报告，对过去一年本部门的工作任务完成情况、主要成绩、存在问题和改进措施等作岀说明，并交由相关各方考核评价。这是四川省在省政府部门首次推行绩效管理。

从目标管理转向绩效管理，是政府部门管理考核方式的重大突破。12日在成都召开的省政府部门绩效管

理工作部署会议对此作出详细安排。根据计划，对2009年的部门绩效管理评价结果将于2月中旬揭晓。作为一

种新的政府管理理念和方法，绩效管理的目标在于公共产岀最大化、公共服务最优化。据透露，在社会公众评价环节，省政府绩效办将组织人大代表、政协委员、专家学者以及服务对象参加。届时，代表、委员的参评人选将不局限在省一级，尤其是厅长等官员代表”可能被有意屏蔽”以保证评价结果更客观公正。

会议强调，省政府各部门、绩效委办公室和绩效委员会成员，都要以高度负责的精神，认真做好政府自身建设工作。要客观公正进行评价，部门自评报告和评价部门意见要在政府网站公布；要正确对待绩效结果，对绩效考评反馈的问题，要认真研究，积极回应，不断提升绩效考评水平；要优化管理工作，尽快建立健全与绩效管理相适应的考核指标体系，明确本部门、本系统绩效管理具体工作流程和工作规定，推动绩效管理向下级部门、向内部延伸，促进部门绩效整体提升。省级各部门要不断提高行政效率，提供优质公共服务，实现行政运行机制和政府管理方式向规范有序、公开透明、便民高效的根本转变。

65个省政府部门试行绩效管理，全新指标体系评价部门表现一一

?从1月中旬到2月上旬，四川省将对65个省政府部门2009年的工作情况试行绩效管理。这是服务型政府建设的创新做法

?四川省实施的政府部门绩效管理，其考评标准和指标体系源于2009年11月2日开始施行的《四川省人

民政府部门绩效管理办法（试行）》（以下简称《管理办法》）

?与目标管理相比，绩效管理管理主体、管理范围大大拓展，管理方法更加科学化，绩效评价过程更加公开透明，评价结果更加客观公正

三级指标全方位锁定部门表现

从四川省政府部门的层级特点岀发，《管理办法》设置三级指标体系。

一级指标4项，分别为职能职责、行政效能、服务质量和自身建设；

二级指标12项，包括职责任务、依法行政、政令畅通、效能建设、成本效益、应急管理、服务群众、接受监督、协作配合、党组织建设、政风行风和廉政建设。

三级指标在一、二级指标基础上，结合部门实际和年度任务量身定制。

记者从四川省政府绩效办获悉，这样的设计有助于引领部门更加全面充分地履行职责、提高效能、搞好服务。

引入公众评价体现科学性开放性

《管理办法》引入多元的评价主体，明确绩效管理在部门自我评价基础上，采取政府领导评价、绩效组织评价和社会公众评价相结合的方式进行。

为此，省政府建立目标绩效管理委员会，由常务副省长任主任，省发展改革委、省财政厅等11个综合部门主要负责人为成员，并邀请省委、省人大、省政协各一位副秘书长参加。绩效委以召开全体会议、委员记名评价的形式进行民主评价。

值得注意的是，《管理办法》赋予社会公众20%的评价权重，而省长、分管副省长的评价权重仅各

10%。社会公众对省政府部门的评价结论分为满意、比较满意、一般、不满意四档，按评价项目的分值分别计分。

与激励机制问责机制配套实施

《管理办法》提岀，部门绩效管理先进单位由省政府通报表扬，上浮优秀公务员比例，对不合格单位通报批评并对主要负责人实行问责。部门绩效管理结果经省政府常务会批准后，分别反馈到各部门对照分析，查找不足，进行整改。对上年度整改事项的完成情况，要列入对下年度绩效考评的重要内容，跟踪督查评估。

问：思考政府为什么要引入绩效管理方法？

所谓绩效就是表现。三级考核指标既反映部门特定时段的工作完成情况，又反映大局意识、协作精神、工作作风、行政效率等日常表现；既看部门当期工作的直接成果，又评估其全局作用、社会效果和长远效益，以及自身建设情况；既看部门的公共产岀状况，又看所使用的公共资源和行政成本；既包括部门常态下的表现，也包括危机状态下的表现。

部门绩效管理体现对人民负责，受人民监督，这是有别于目标管理的一个鲜明特点。让社会公众有序参与，有利于增进社会公众对政府绩效的监督与支持，增加社会公众对政府工作的理解和认同。绩效管理中的公众参与，涵盖了绩效管理各个环节和过程，比如绩效指标的设置，必须根据群众诉求不断对有关指标进行调整和完善，把群众最关心、最期待的重要工作纳入考评范畴。

绩效管理要起到应有作用，必须在制度设计上体现岀绩效结果的运用，建立配套的激励机制、约束机制和问责机制。近年来，全国各地通行的行政问责”，大多是对发生安全事故、突发事件等重大问题进行问责，

而对主管工作失职、效率低下、服务差的部门单位，行政问责却不够，这正是部门绩效管理要解决的问题。

2.试讨论韩国的政府绩效评估对我国推进政府绩效管理有何借鉴意义。

为适应全球化、信息化和知识经济给政府管理带来的挑战，韩国政府于20世纪90年代启动了新一轮的

行政改革，目标是创建一个廉价、高效和服务型的政府。为了推动行政改革，达到行政改革的最终目标，韩国

完善和强化了政府绩效评估和管理机制，主要措施包括：

(1)成立了由总统直接过问的经营诊断委员会，统一负责对各个政府部门绩效测评指标的开发，并对各部

门及其工作进行评估，就政府机构的职能、机制、制度创新和机构设置提岀相关建议；

(2)加强政府绩效审计，以增进公共部门的效率和竞争力；

(3)推行制度评估，监督、分析、评估主要政策的实施及其效果、政府机构和代理机构执行政策的能力以及公民对政府提供的公共服务的满意度；

(4)引入以目标管理为基础的公务员绩效评估制度，在政府各部门的公务员中实施目标管理，引入绩效工资制；

(5)结合政府绩效评估的实践，制定政府绩效评估框架法案，对政府绩效评估的目的、原则、程序以及评估结果的运用作出明确规定，促进政府绩效评估的制度化和规范化。

问：试讨论韩国的政府绩效评估对我国推进政府绩效管理有何借鉴意义。

政府绩效评估是政府行政管理的一个重要组成部分，科学化、制度化的绩效评估是行政管理现代化的重

要体现。因此，必须加强理论研究，以理论作为我国开展政府绩效评估的立足点。但不足的是，我国目前在这

方面还没有引起足够重视。对政府绩效评估从概念、作用机理到评估指标、方法和程序都没有形成共识。这些都严重地阻碍了我国政府绩效评估的进程，影响了政府效率和行政改革。因此，学习和借鉴国外绩效评估的成功经验，探讨建立适合我国国情的政府绩效评估体系很有必要。韩国政府的绩效评估实践对推动韩国政府的行政改革，提高政府的公共管理水平以及增强公众对政府的信心都起到了重要作用。韩国政府绩效评估对我国有以下借鉴意义：

(1)要把政府绩效管理纳入到行政改革的过程当中。

韩国的政府绩效评估是贯穿于行政改革的过程中的，并且成立了专门的政府绩效评估机构。提高了政府

绩效评估的规范性和强制性，有利于政府绩效评估的开展；也促进了行政改革的顺利实施。因此，应该把政府绩效评估作为深化我国行政改革的一个重要内容，使之贯穿于行政改革的过程当中。

(2)提高公民对绩效评估的参与度。

公民参与是韩国政府绩效评估的一个重要特征，公民对政府公共服务的满意度是政府绩效评估的一个重

要方面。公民参与能为政府绩效评估设计岀更适合顾客需要和提高满意度的绩效指标，同时又能提高参与绩效评估的积极性。而我国长期以来绩效评估具有封闭性和神秘性特点，影响了政府绩效评估实际的作用。因此，

要以公众为导向，根据公众的需要提供公共服务和公共产品，又根据公众对公共服务和公共产品的满足程度来评估政府管理绩效，通过互动实现政府绩效评估应有的意义。

(3)绩效评估要与管理模式相适应。

政府绩效评估很容易陷入的技术性困境之一是评估指标和标准的设置混乱，常常是大而全，重点不突岀，其原因除了评估目的不明确，另一个重要的因素就是评估没有一个可依附的管理模式平台。韩国将政府绩效评估与目标管理模式有机地结合在一起，针对目标管理的任务、过程和结果实施全面跟踪评估，很好地解决了绩

效评估的管理模式平台问题。因此，要提高绩效评估本身的效用，行政管理就应该确立清晰的管理模式，这样，行政绩效评估就可以根据不同管理模式的要求和特征设置针对性的目标体系和具体的评估标准，提高评估的有效性。

(4)要重视对公务员个人的绩效评估。

政府的绩效最终取决于每位工作人员的绩效。韩国政府很注重对政府公务员的绩效评估，在政府各部门的公务员中实施目标管理，引入绩效工资制，公务员的绩效评估结果直接与公务员的经济待遇、仕途命运紧密挂钩，提高了评估的使用价值。我国各地方政府都在积极探索一套新型的公务员考核办法，但从实践看还存在不少缺陷。如测评打分还不够精细，指标分解过粗，打分主要凭同事间的印象，测评的主观性较强等。因此要加

强对公务员的考核，要根据德、能、勤、绩全面考核的要求，根据不同的岗位、

不同的职责、不同的任务设计相应的考核指标，科学确立指标的权数。在各项指标中，要加大绩效的权重，突岀业绩导向，对绩效的评估，不仅要考虑绩效的数量和质量，而且要考虑完成工作的时间和水平。在此基础上，建立健全激励约束机制，将激励约束落实到个人发展、业务成就、收入报酬等各方面。

(5)要注重绩效评估的制度化和规范化。

韩国根据本国绩效评估的实践制定了专门的政府绩效评估法案，对政府绩效评估的目标、主体、程序以

及评估结果的运用等作岀了明确的规定，为政府绩效评估提供了法律依据，有利于促进绩效评估的规范化，从而提高绩效评估的成效。而我国目前的绩效评估制度化和规范化水平都很低，随意性大，评估结果很难做到客

观和公正。因此，要制定专门的评估法规，加强绩效评估的制度化和法制化建设。

3.案例：杭州综合考评是杭州市委、市政府对市直单位和区、县（市）的综合性

考核评价

杭州综合考评的发展主要经历了以下三个阶段：

前综合考评时期：起源与发展（2000 —2004年）。

2000年，市委、市政府为根治门难进、脸难看、话难听、事难办机关四难”综合症，转变机关作风，在

全国率先推出了满意单位和不满意单位”的评选活动。满意评选活动主要对市直各单位的全局观念、服务宗旨、服务质量、办事效率、勤政廉洁、工作业绩等六个方面进行评价。这一时期，市直单位目标责任制考核和满意评选活动双轨并行。这一时期的杭州政府绩效管理针对实际情况，主要在满意评选活动上采取了一系列创新手段：一是扩大范围。参评单位从2000年的54个逐步扩大到2004年的95个，投票层面也从最初的4个扩大

到9个，评价主体更具代表性、全面性。二是合理分类。评选单位从原来分为政府部门及审判、检察机关”和

党群及其他部门”两类，细分为社会服务相对较多的政府部门”、社会服务相对较少的政府部门”和党群及其他部门”三类。三是增设系数。对三类参评单位实行差别权重，社会服务相对较多的政府部门设置了 1.05的难度系数，社会服务相对较少的政府部门设置了 1.01的难度系数，党群及其他部门为 1.00。四是两制并用。在

坚持淘汰制”的同时，设置一条达标线，将单纯的淘汰制”完善为淘汰制+达标制”。五是适度结合。把年度

目标责任制考核、96666 ”投诉电话和12345 ”公开电话投诉查处情况纳入评选指标体系，作为满意评选结果

的计分依据，从而把对市直单位工作业绩的考核逐步融入评选活动。满意评选工作的启动，改变了目标责

任制考核这种单一的组织内部考核方式，引导政府部门更多地关注百姓的声音，赋予社会公众参与社会管理的话语权，建立了良好的政府与公民之间交流互动的平台，逐步形成了公民导向”的考评机制。

综合考评正式确立时期：体制的建立（2005 —2006年）。

为了整合各类考评资源，全面、准确地反映和评价市直各单位工作实绩，探索建立符合科学发展观要求的考核评价体系，2005年下半年，市委、市政府成立专门课题组，经过反复调研论证，决定将目标考核、满意评选（社会评价）进一步结合，同时增设领导考评，对市直单位实行综合考核评价，并正式采用了综合考评”这一名称。综合考核评价办法的总体框架由社会评价、目标考核和领导考评三个部分组成，形成了三位一体”的综合考评体系。其中，社会评价占50分，组织考核占45分，领导考评占5分，总分为100分。另设置创新

创优目标，为综合考评加分项目，实行绩效评估。社会评价主要延用满意评选活动的方法，侧重的是群众的定性分析和感观度评价；目标考核主要延用市级机关目标考核的方法，侧重的是组织的定量分析和准确度评价；领导考评主要由市四套班子领导和法、检两长对市直单位的总体工作实绩进行评价。通过对市直单位进行全方位、多层次、立体式的评价，进一步了提升了综合考评的公信度。2006年8月，为进一步理顺体制，加强

综合考评的基础工作和日常管理，市委对综合考评体制进行了深入研究，决定在整合市级机关目标管理、满意单位不满意单位评选和机关效能建设等职能的基础上，组建正局级的杭州市综合考评委员会办公室（以下简称杭州市考评办），作为杭州市综合考评委员会的常设办事机构。杭州市考评办主要负责综合考评、效能建设等工作，协调、管理各类工作检查、评比、考核事项。考评办的建立，标志着杭州综合考评走向制度化、规范化、专业化。

综合考评深化发展时期：绩效管理的强化（2007年至今）。

扩大考评范围，将承担公共服务职能的企事业单位纳入综合考评，并对区、县（市）实施综合考评。深

化社会评价，将外来务工人员纳入社会评价层面，扩大公民有序政治参与；完善评判一整改一反馈”工作机制，每年向社会公开发布年度社会评价意见报告，公示重点整改目标，将社会评价意见整改情况纳入目标考核，并进行专项满意度测评。改进目标管理，将考核目标适度指标化，设置关键指标和常规指标，使目标考核向精细化管理方向发展；突岀考核目标的战略性，将市委、市政府确定的中长期发展战略和重大决策部署分解到相关部门当年的工作任务，建立重大项目的追溯考核机制；对考核指标属性化，将指标分为约束性和预期性，实行分类考核；建立年度目标绩效改进工作机制，促进目标管理由任务型目标责任制考核向功能型绩效管理转变。

三年多来，杭州综合考评实现了三次跨越：

第一次跨越是杭州市考评办的成立，实现了体制机制的创新。计算

市考评办成立后，充分发挥体制上的优势，整合各类考评资源，加强考评队伍建设，吸纳高级专业人才，推动杭州综合考评向制度化、规范化、专业化方向发展。市考评办的设立，保证了考评机构的独立性和权威性，为推动杭州综合考评的创新发展和持续深入提供了体制保障。

第二次跨越是杭州综合考评体系的全覆盖，实现了考评体系的新突破。

2008年，在总结市直单位综合考评经验的基础上，经过深入调查研究、广泛征求意见，市委、市政府出

台了对区、县（市）实施综合考评的试行办法。考评内容包括目标考核、领导考评、社会评价和特色创新等4部分，涵盖了经济、社会、政治、文化建设等各个方面，并突岀了科学发展、改善民生、社会和谐等主要指标。通过将综合考评延伸到区、县（市），建立了条块结合、覆盖全市的综合考评体系。

第三次跨越是由传统的目标责任制考核向功能型绩效管理转变，实现了考评理念创新与功能拓展。强化绩效管理理念，推动目标责任制考核向绩效管理转变，加强过程管理，使目标管理从重数量、轻质量向数质并重转变，从重结果、轻管理向结果和过程并重转变。这种转变是一次全新的实践，它将更好地引导党政部门在工作中树立绩效理念，引领各地各部门推动科学发展，争创一流业绩。在多年的实践和探索过程中，杭州综合考评始终坚持战略导向、公民导向、职责导向、绩效导向，坚持让人民评判、让人民满意”的核

心价值观，引领各地各单位推动科学发展、争创一流业绩。

4.案例:杭州综合考评是杭州市委、市政府对市直单位和区、县（市）的综合性考核评价

1、在考核指标的权重分配中，增加公众评估的权重。政府机关是为公民服务的，公民是它们的顾客，让顾客满意是政府机构最重要的职责。所以，在对政府机构的评估中，公民的评估最具分量，故而应该赋予最高的权重比例。

2、利用网络通信技术。网络通信技术能够在技术上使政府绩效评估中更广泛的公民参与成为可能。

3、扩大专家学者和社会组织在公共部门绩效评估中的作用。相对于一般公民而言，专家学者和相关的社会组织具有更多的专业知识，他们对政府的评估也更有专业性，更具深度。

5.中远集团信息化绩效管理指标体系

受中国远洋运输（集团）总公司（下称中远集团）的委托，国家信息化测评中心于2006年下半年度实施

中远集团信息化绩效管理指标体系”项目。本项目针对中远集团信息化建设与应用现状，从信息化建设与保障、信息系统应用水平和信息化综合绩效”等角度全面对中远集团及所属航运、物流、船舶修造等三大主营行

业的信息化进行评价，在吸收国内外相关研究成果和对中远集团及相关单位进行调研的基础上，结合国家信息化测评中心先进的信息化指标形成、分析与验证技术，设计完成了中远集团信息化绩效管理指标体系，并完成了数据采集表、评分标准等相关项目成果。在此基础上，配合中远集团开发了《中远集团信息化绩效管理平台》，完成了指标体系的设计与导入。

一、项目简要介绍

1、框架原型

指标体系设计框架：企业信息化就绪、风险与绩效指标体系框架原型，具体由就绪、风险和绩效指标体系三个部分构成。其中：就绪指标体系由信息化战略、信息化基础与应用、管理状况和组织文化4个部分构

成；风险指标体系由战略风险评估、项目风险评估和应用风险评估等3个部分构成；绩效指标体系由适宜度、

灵敏度和效能测度3个部分构成。

2、实施关键过程

充分考虑和深入了解中远集团信息化的特点和需求，通过对集团关键部门和下属企业的访谈、核心经营报表和指标的分析与提炼，并使用数理统计的多次模拟验算模型进行运算，最终从近200多个指标项目中提炼

岀60余个高度相关的信息化关键绩效指标。

3、指标体系验证方法

指标体系采用验证性因子分析进行合理性验证，验证过程主要包括5个部分：验证因子确定、编写量表、

样本采集、SPSS计算、因子调整与完善，最终形成中远集团信息化绩效管理指标体系。

4、指标体系权重计算与分数计算

在本指标体系科研项目中，采用AHP层次分析法和德尔菲法相结合的方式，分别对三级指标体系进行各级指标权重的计算与分配。中远集团信息化绩效指标体系总分计算，依据指标评价标准的统一要求，分为定量性质结果标准和定性性质结果标准两种分数计算方式。

二、项目成果与评审意见

项目形成了《中远集团信息化绩效管理指标体系》和《中远集团信息化绩效管理平台》等成果。

2007年3月，在中远集团信息化绩效指标体系专家验收评审会议上，由国家信息化专家委员会委员以及中远集团下属主要企业的信息化主管领导组成的专家评审委员会对该项目的成果及其实用性、推广性给予了高度的评价。评审结论指岀：

通过该指标体系的建立，明确信息化投入和产岀之间的逻辑关系，总体结构合理，选题正确，并具有一定的前瞻性。

该项目成果具有较好的实用性和推广价值，项目实施方法科学、实施过程控制有效、指标体系设计依据翔实，不仅对加强和促进中远集团信息化工作具有重要的意义，同时对国有大型集团企业信息化绩效管理与考核工作具有参考价值。信息化已成为中远集团的战略性资源，在信息系统支持下，效率指标、核心成本指标、能力指标、效益指标，构成质量性运营导向的核心。对于加强和促进中远集团信息化工作具有重要的意义，同时也为国有大中型集团企业实施国信办、国资委《关于加强中央企业信息化工作的指导意见》提供了有力支撑。