俄罗斯联邦的地方议会体系

俄罗斯联邦的地方议会体系李雅君2011-03-26 11:49:33 来源：《东欧中亚研究》2000年第5期俄罗斯是由89个联邦主体组成的联邦制国家，这89个联邦主体又分为21个共和国，6个边疆区，49个州，2个联邦直辖市，1个自治州和10个自治专区。

根据俄罗斯宪法，在俄罗斯国家领土完整、国家政权体制统一的基础上，联邦中央国家权力机关和联邦主体国家权力机关在宪法规定的职权范围内行使各自的职权，各联邦主体有权依据宪法和联邦法律独立地确定自己的国家权力机关体系。

然而，这些类型不同，或类型相同的联邦主体，受不同的历史条件、地理环境、文化传统与经济发展的影响，在实施其所属职权时形成了各自不同的地方权力体系，尤其是联邦主体的地方议会(代表权力机关)体系。

一俄罗斯地方议会体系的演变一般来说，俄罗斯地方议会的发展主要经历了以下三个时期。

第一个时期是从1990年俄罗斯地方苏维埃选举至1993年“十月事件”。

1990年3月，继苏联第一次人民代表大会直接选举之后，根据苏联最高苏维埃的决定，在俄罗斯联邦境内，按照新的民主选举程序同时举行了俄罗斯人民代表大会和俄罗斯各级(联邦主体及联邦主体以下，包括区、市、镇、乡)地方苏维埃代表的选举。

为适应选举的需要，1989年l0月俄罗斯联邦最高苏维埃就通过了《俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国人民代表选举法》。

该选举法为各级地方代表苏维埃选举确定了基本原则，包括普遍、直接、平等和无记名投票的原则，划分选区原则，多数代表制原则等等，同时规定代表候选人不得由社会组织与选民大会决定，而是由选民直接推选。

然而，与同时期举行的苏联人民代表大会选举和俄罗斯人民代表大会选举相比，这一时期俄罗斯各级地方苏维埃选举的影响力和民主程度都很低。

俄罗斯最高苏维埃除了制定出地方选举的基本原则外，并没有对各级地方苏维埃选举的具体程序作出统一规定，而是由各级地方苏维埃自行制定其选举程序并独立组织其境内的选举活动。

有些地方苏维埃选举仍沿用旧的选举方式，即从苏维埃主席或当地领导人直接推举的候选人中选举地方苏维埃代表，还有的地方选举在选民投票率极低的情况下仍宣布为有效选举。

另外，很多地方苏维埃的代表名额都在数百人以上，代表成员的构成也极其复杂，这些都大大影响了其地方苏维埃活动的效率。

1990年7月～1991年5月，在苏联社会民主改革浪潮的推动下，俄罗斯联邦境内的所有共和国都通过了自己的《共和国主权宣言》，宣布其国家主权在其共和国境内至高无上，要求联邦中央赋予其国家权力机关独立发展经济，拥有其境内一切财产和自然资源的权力。

鞑靼斯坦和车臣一印古什共和国在各自的主权宣言中还宣布自己为独立国家。

为制止俄罗斯境内不断升级的共和国争取国家主权与独立运动，经过同各联邦主体长时间的协商、谈判和妥协，联邦中央于1992年3月31日与86个联邦主体分别签署了三个划分双方权力机关管理范围与权限的《联邦条约》1。

条约不仅对联邦中央与各联邦主体权力机关管辖范围与权限进行了明确划分，而且还规定了各联邦主体权力机关的设置。

其中，共和国的国家代表权力机关是人民代表大会和最高苏维埃，执行权力机关首脑是总统，执行权力机关政府是部长会议；边疆区、州、联邦直辖市、自治州、自治专区的代表权力机关是人民代表苏维埃，执行权力机关是其行政长官和行政机关。

《联邦条约》同时还强调指出：“共和国国家权力机关的组织和活动程序由共和国自己确定，其他联邦主体国家权力机关的组织和活动程序则由联邦政府确定。

”这一规定使共和国在组织和实施其国家权力机关活动时比其他联邦主体有了更多的自主性。

1992年4月，经修改补充后的1978年俄罗斯宪法，《俄罗斯联邦——俄罗斯宪法 (基本法)》将条约中的这一思想固定了下来。

根据《联邦条约》和《俄罗斯联邦宪法》的基本内容，联邦各主体分别对自己的国家权力体系进行了修改与补充(鞑靼斯坦、雅库特、车臣和图瓦共和国还通过了其共和国宪法)，在三权分立原则基础上确定了各自国家权力机关的法律地位。

各共和国都设立了总统职位，并相继组织了各自的共和国总统选举。

其他联邦主体则分别设立了行政长官职务，但大部分的地方行政长官基本上还是由俄罗斯总统直接任命。

这一时期，俄罗斯联邦总统和最高苏维埃之间激烈的权力之争也同样反映在地方代表权力机关和执行权力机关的矛盾上。

在某些联邦主体内，建立在旧的苏维埃体制上的代表权力机关与其行政机关首脑，尤其是与其民选的共和国总统或地方行政长官之间也时常爆发权力上的冲突。

第二个时期是从1993年“十月事件”后至1995年底的第一届地方议会选举。

1993年“十月事件”后，俄罗斯总统立即宣布解散俄罗斯最高苏维埃和各级地方苏维埃，并命令于1993年12月12日举行俄罗斯新的国家代表权力机关——联邦会议两院选举，同时要求各联邦主体应尽快举行其新的代表权力机关——地方议会选举。

然而，各联邦主体对叶利钦有关尽快解散地方苏维埃和选举新地方议会的总统令却态度不一。

莫斯科市、圣彼得堡市及部分边疆区和州的行政长官接到总统令后，立即解散了当地的苏维埃机构，并宣布将于1993年12月12日与俄罗斯联邦会议选举同时举行该州(或市)的地方议会选举，但大部分联邦主体对叶利钦的命令却置之不理。

为此，叶利钦专门向一些拒绝解散地方苏维埃的联邦主体委派了总统代表以监督其执行。

在总统代表的敦促下，除哈卡斯共和国等地方苏维埃影响很大的个别联邦主体外，绝大部分联邦主体相继于1994年春天或秋天举行了第一届地方议会选举2。

哈卡斯共和国最高苏维埃的抵制行动一直持续到1996年底。

1996年12月哈卡斯共和国最终虽举行了新的地方议会选举，但仍将其地方议会命名为“最高苏维埃”3。

鞑靼斯坦、科米和巴什科尔托斯坦共和国也都没有宣布解散各自的最高苏维埃，而是将其一直保留到按各自宪法规定的5年任期届满后，即1995年初才宣布举行新的地方议会选举。

另外，在卡拉切沃一切尔克斯共和国和车臣共和国，由于其境内爆发了长期的民族冲突和战争，无力顾及建立新议会的工作。

卡拉切沃一切尔克斯共和国新的地方议会——第一届国民大会选举最终于1995年6月举行，而车臣的第一届国民会议选举直到1996年6月，即第一次车臣战争即将结束的时候才举行。

为组织新的地方议会选举，1993年12月俄罗斯总统亲自签署了《边疆区、州、联邦直辖市、自治州和自治专区国家代表权力机关选举基本条例》和《边疆区、州、联邦直辖市、自治州和自治专区在分阶段宪法改革时期国家政权机关组织与活动的基本原则条例》。

以上两个条例明确规定了地方议会选举的程序，如规定地方议会的代表名额应定在50人以内，并从中选出2／5以下的代表组成该地方议会的常设代表机构等等。

实际上，各联邦主体在组织其地方议会选举时并没有完全执行以上两个条例的规定，而是各自又制定了自己的地方议会选举法。

按照这些地方议会选举法，各联邦主体地方议会代表的名额从15～190人不等，选举程序等方面的规定也不尽相同。

到1995年底，89个联邦主体中有56个先后通过了自己的宪法(或宪章)，按照三权分立的原则确定了其新的国家权力体系。

经选举产生的联邦主体第一届地方议会在其国家权力结构中的法律地位也以联邦主体法的形式被正式固定了下来。

第三个时期是从1995年底到现在。

截止1995年底，除哈卡斯等个别几个共和国外，其他俄罗斯联邦主体都建立起了自己新的代表权力机关——地方议会。

根据总统叶利钦的命令，第一届地方议会与1993年选举产生的俄罗斯联邦会议同属临时过渡性机构，任期为2年。

这样，从1995年底开始，最早举行地主议会选举的联邦主体又准备举行其第二届地方议会的选举工作。

1995年12月，莫斯科市、阿尔汉格尔斯克州、伏尔加格勒州、莫斯科州、图拉州等联邦主体几乎与第二届国家杜马选举同时又举行了各自的第二届地方议会选举。

在正常情况下，其他大部分联邦主体的第二届地方议会选举应该在1996年春天举行。

但是，1996年正值俄罗斯总统大选和部分地区的行政长官选举，为了避免与这两次选举发生冲突，中央选举委员会和总统办公厅亲自出面，向各联邦主体建议不要在总统选举前或总统选举期间举行其地方议会选举，有些地方行政部门也趁机以经费不足等原因阻挠其地方议会的选举。

在这种情况下，除少数联邦主体在规定期限内如期举行了其第二届地方议会选举外，其他绝大部分联邦主体的第二届地方议会选举都被推迟举行，有的一直被推迟到了1998年秋天。

这一时期的地方议会选举都是以《俄罗斯联邦公民选举权与参加全民公决权基本保障法》和各联邦主体通过的《代表权力机关选举法》为基础组织实施的。

各地方议会在组成方式与结构设置上仍是干差万别，然而大多数联邦主体在其宪法(或章程)中都对地方议会代表不得兼任地方行政职务这一点做出了明确的规定。

与第一届地方议会时相比，各联邦主体第二届地方议会的人员构成发生了很大的变化，行政部门工作人员参加竞选的候选人减少了，而从事其他职业的候选人(如医生、教师等)却明显增多了。

另外，在第二届地方议会选举中，全联邦性政党和选举联盟的作用开始发挥出来，其中俄罗斯共产党在许多联邦主体的中心选区都取得了胜利。

1996年6月俄罗斯国家杜马通过了《俄罗斯联邦会议联邦委员会组成法》，根据该法，从第二届联邦会议起，俄罗斯联邦会议联邦委员会将由各联邦主体的执行权力机关首脑和代表权力机关领导人组成，这一规定对提高地方议会在俄罗斯国家权力体系中的地位和作用产生了直接的影响。

近年来，联邦主体的地方议会选举已成为俄罗斯国家政治生活中的一件大事，不仅在联邦主体内部，而且在全联邦范围内都受到了普遍的关注。

然而，随着各联邦主体代表权力机关法律地位和作用的提高，部分联邦主体代表权力机关的职权范围也在不断扩大，以致威胁到联邦中央的专有权限。

目前，联邦中央对联邦主体国家权力机关违反联邦宪法和法律的现象缺乏有效的监督机制。

在今后很长一个时期内，俄罗斯联邦中央与地方的关系取决于联邦与联邦主体之间建立的共同的法律空间。

在这一过程中，各联邦主体立法(代表)权力机关——地方议会的地位与作用的发展变化无疑起着至关重要的作用。

二俄罗斯地方议会的结构与活动方式在俄罗斯89个联邦主体的地方议会中，绝大多数都实行一院制，只有巴什科尔托斯坦共和国、卡巴尔基诺一巴尔卡尔共和国、萨哈共和国(雅库特)、卡累利阿和斯维尔德洛夫斯克州的立法机关实行两院制(由两院组成)。

图瓦共和国的情况最为特殊，它有两个彼此相互独立的代表权力机关——共和国议会(最高呼拉尔)和共和国人民代表大会(大呼拉尔)。

两个代表权力机关既不是同一代表机关的两院，也没有所属关系，而是各司其职。

在代表议席的设置和任期方面各联邦主体之间也是千差万别。

其中议席设置最少的仅为u个(泰梅尔自治专区)，最多的达190个(巴什科尔托斯坦共和国)，其他大部分联邦主体地方议会的代表议席则在50个以下。