中国环境保护公众参与的法律困境及破解之道(定稿)

中国环境保护公众参与的法律困境及破解之道

樊杏华太原科技大学法学院教师，中国政法大学在读博士研究生环境保护公众参与是指公民或公民组成的团体直接或间接参与

环境保护立法、政策及决策、环境管理和监督、环境维权等活动，实现环境治理和善治。它是公众参与社会公共事务在环境保护领域的延伸和拓展。从参与主体看，公民或公民组成的团体是环境保护公众参与的主要主体；从参与范围和途径看，包括既有立法、政策、决策制定中的源头式参与、也有法律、政策及决策实施中的过程式参与和监督式参与、还有利益受损后的维权式参与；从权利和义务层面看，公众既享有清洁环境的权利，同时也负有保护环境的义务；从公众参与的目标看，是为了实现环境治理和善治。

环境保护公众参与法律现状及实践

现代意义上的环境保护公众参与发轫于20世纪70年代西方国家环境保护运动，代表性的事件是1970年4月22日由哈佛大学法学院学生丹尼斯·海斯发起的以环境保护为主题的“地球日”活动，有2000多万人、1万所中小学、2000所高等院校和2000个社区参与该活动。我国的环境保护公众参与始于1973年第一次全国环境保护会议提出的“全面规划、合理布局、综合利用、化害为利、依靠群众、大家动手、保护环境、造福人民”环境保护工作32字方针。1989年的《环境保护法》第6条规定了单位和个人对环境污染和破坏行为的检举和控告权。2003年《环境影响评价法》和2006年《环境影响评价公众参与暂行办法》建立了项目和规划环境影响评价中的公众参与

制度。另外，沈阳市、山西省、昆明市相继制定地方性环境保护公众参与办法。这些法规及规章的制定与实施，使我国的环境保护公众参与法律体系初具雏形，环境保护公众参与制度在我国的环境保护中发挥了重要作用，也成为我国环境法的基本原则和基本制度之一。

从环境保护领域公众参与实践看：近年来，厦门、大连PX事件、北京六里屯垃圾焚烧厂事件、上海磁悬浮列车事件、我为祖国测空气、《环境保护法》审议等环保事件中，环保组织和公民逐渐从无序向有序转变、从非理性向理性转变、从被动参与向主动参与转变，公众参与作为一种刺激和倒逼机制，推动的政府环保转型。2011年持续灰霾天气之下由民间发起的“我为祖国测空气”活动，推动《环境空气质量标准》的修订并增加PM2.5指标。2012年《环境保护法》修正案（草案）公布之后，环保组织和公民积极提出各自的意见，14位环境法学专家联名致信人大委员长，促使人大常委会暂缓审议，成为中国环境立法从闭门造车走向公开博弈、公众参与的标志性事件。

环境保护公众参与的法律困境及破解之道

我国环境保护公众参与立法从无到有，从原则到具体，一定程度上为公众参与环境保护提供法律支持。但不可忽视的是，环境保护公众参与还没有真正成为预防环境污染和破坏，遏制环境质量退化，实现环境治理和善治的利剑。究其原因，是环境保护公众参与存在以下亟待解决的法律困境：

环境权的缺失导致公众参与缺乏权利基础

自从20世纪60年代提出环境权，对该权利的质疑之声不绝于耳，

有学者认为，环境权是一个有着良好动机的伪命题。但是，在国际或国内环境立法层面，环境权作为基本人权得到《人类环境宣言》等国际法律文件的确认，有60多个国家的《宪法》或环境保护基本法中规定了环境权。环境权是公民享有在健康舒适的环境中生存的权利，包括实体环境权和程序环境权。实体环境权，是公民合理利用和在健康舒适的环境中生存的基本权利；程序环境权，是基于实体环境权而派生的知情权、参与权、请求权。实体环境权类似于受教育权，既是公民的基本权利也是公民的基本义务。环境权的确立使每位公民自然享受与生俱来的环境权利，同时也使他承担环境保护的义务，公民不再是环境权利的消极享受者，更要积极参与公共环境利益的保护。

但我国的《宪法》和新修订的《环境保护法》中没有明确规定环境权。但是，新修订的《环境保护法》中明确规定了公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利。同时规定了公民应当增强环境保护意识，采取低碳、节俭的生活方式，自觉履行环境保护义务。这一新的规定将有利于促进公众参与环境保护、获取环境信息、监督环境管理和环境损害赔偿请求权，实现公民在健康、舒适和良好环境中生活的权利。

尚未及格的公民环保意识制约参与广度和深度

近年来，伴随突发性环境事件和群体性环境事件的频发，我国公众的环保意识有了相当程度的提高，越来越多的人开始关注环保。从2008年中国公众环保指数看，环境污染问题连续3年成为继物价问题和食品安全问题之后我国公众最关注的社会热点问题。但从统计数

据看，2008年中国公众的环保意识总体得分为44.5，环保行为得分为37.0，环保满意度得分为45.1，公众的环保意识尚处于“不及格”的水平。实践中，公众的环境保护知与行脱节现象严重，公众的环境危机意识高于环境参与意识，对自身周围环境问题关注超过对整体生态环境的关注，环境保护过度强调政府和企业责任而忽视公民个人义务，环境保护“搭便车”的心理普遍存在。因此，有必要加强环境教育，普及环保知识，增强环保意识，培育绿色公民。新修订的《环境保护法》明确规定，各级人民政府应当加强环境保护宣传和普及工作，鼓励基层群众性自治组织、社会组织、环境保护志愿者开展环境保护法律法规和环境保护知识的宣传，营造保护环境的良好风气。教育行政部门、学校应当将环境保护知识纳入学校教育内容，培养学生的环境保护意识。新闻媒体应当开展环境保护法律法规和环境保护知识的宣传，对环境违法行为进行舆论监督。这一新的规定将公众环保教育和环保意识的培养纳入法制的轨道。

环保NGO尚未充分发挥在公众参与中引领角色

环保NGO，是以保护公共环境利益为目标而成立的不以盈利为目的社会团体，被称为环境保护中的“第三种力量”，是公共环境利益的代言人，是公众参与环境保护的重要引领者，在环境保护中发挥着桥梁、纽带作用。近年来，以自然之友、北京地球村等知名环保NGO活跃在环保领域，在怒江建坝、圆明园防渗膜、环境保护法的修改、归真堂活熊取胆等环保事件中，发出了越来越响亮的声音。但实践中，环保NGO面临合法性危机，即难以取得合法的登记身份；