关于重大行政许可决定备案问题的思考

关于重大行政许可决定备案问题的思考

关于重大行政许可决定备案问题的思考

行政许可法是继国家赔偿法、行政处罚法、行政复议法之后又一部规范政府共同行为的重要法律，其所确立的行政许可设定制度、相对集中行政许可权制度、行政许可的统一办理制度、行政许可实施程序制度、行政机关对被许可人的监督检查制度、实施行政许可的责任制度等等，都是对现行行政许可制度的规范和重大改革，对进一步转变政府职能、改革行政管理方式和推进依法行政，都将产生深远影响。行政许可法的施行，对于保护公民、法人和其他组织的合法权益，深化行政审批制度改革，推进行政管理体制改革，从源头上预防和治理腐败，保障和监督行政机关有效实施行政管理，都具有重大意义。保证行政许可法全面、正确地实施，并以此促进各级政府和政府各部门严格依法行政，是各级行政机关的一项重要职责。行政许可法明确规定，上级行政机关应当加强对下级行政机关实施行政许可的监督检查，及时纠正行政许可实施中的违法行为；国务院关于贯彻实施《中华人民共和国行政许可法》的通知（国发[2003]23号）指出，要建立健全重大行政许可决定备案制度，及时发现、纠正违法实施行政许可的行为；县级以上地方人民政府要切实加强对实施行政许可的监督检查。要把是否依法设定行政许可、是否依受理行政许可申请、是否依法审查并作出行政许可决定、是否依法收取费用、是否依法履行监督职责等情况作为重点内容进行检查，发现违法实施行政许可的，要坚决予以纠正。国务院全面推进依法行政实施纲要则对建立行政处罚、行政许可、行政强制等行政执法的案卷，强化上级行政机关对下级行政机关的监督作了突出的强调。省政府贯彻《纲要》的意见（皖政[2004]52号）又明确强调，上级行政机关应当健全和完善重大行政许可备案等制度，强化对下级行政机关具体行政行为的监督。根据国家法律法规规定和省人民政府的要求，建立重大行政许可决定既是贯彻国家法律规定的需要，也是强化对行政许可活动的监督，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护公共利益和社会秩序，保障和监督行政机关有效实施行政管理的需要。

建立重大行政许可决定备案制度，首先，必须对重大行政许可决定的范围进行明确的界定，对行政许可决定的种类进行统计分析，并予科学归纳。但是，行政许可法规定的需要设定行政许可的事项复杂，实际生活中存在的许可决定种类繁多，难以分类，而且许可就因被许可人的申请而为，许可机关办理许可的程序各不相同，因此，要对许可决定进行精确的统计本身就比较困难，要在众多的许可决定中确定重大许可决定则更为困难。笔者试结合行政许可清理工作的实际，对建立重大行政许可决定备案制度进行粗浅的思考。

一、确定重大许可决定类别的原则

确定重大行政许可决定可以有很多方法，既可以通过定量的方式，也可以采用定性的方法。在定量分析方面，可以通过对行政许可机关作出的行政许可决定分类进行精确统计，通过对结果的分析，确定重大行政许可决定的种类。但定量分析有一定的难度，而且在量的确定上无法制定一个统一的标准，同一种类的许可决定数量多但不一定重大，数量少也不一定不重大。因此，定量分析的方法不可能对重大行政许可决定的内涵进行准确界定。根据行政许可法对行政许可事项的规定，我们认为，采用定性分析的方法，从行政许可事项的特性中抽象出共性，比较简单可行，便于操作。基于这种考虑，笔者认为符合以下特征的行政许可决定可以确定为重大行政许可决定：

（一）许可标的的有限性。许可标的的有限性，使得行政许可决定变得稀缺、重要。根据行政许可法的规定，数量限制是许可标的有限性的一个重要表征，行政许可法第12条2

项规定的对“有限自然资源开发利用、公共资源配置”的许可属于这类许可。学理上称这类许可为“特许”。特许在性质上是赋权行为，从功能上看，此类许可主要是对稀缺资源进行配置，行政机关作出许可决定时，一般要向相对人收取一定费用，在数量上有特别限制，行政机关实施这类许可一般都有自由裁量权。因为数量上的有限性，决定了特许只能为一定数量的申请人享有，并且特许一旦授予某一特定的相对人以后，其他个人和组织就失去了机会。在实践中，行政机关作出决定的程序不透明、暗箱操作的现象比较严惩特许权的行使缺乏严格的程序限制。同时，由于特许数量的有限性，在缺少程序制约情况下，特许成为某些行政机关“设租”、“寻租”谋取私利的渠道。为此，行政许可法为这类许可设定了特别的程序，比如行政许可法第53条规定了通过招标、拍卖等公开公平方式作出许可决定的程序，第57条规定了行政机关应当根据受理许可申请的先后顺序作出许可决定的程序等。国有土地使用权出让许可、无线电频率配置、出租车经营许可、客运牌照许可、排污许可、公用事业经营许可等都属于这一类。

（二）许可事项的关联性。许可事项涉及公共利益，或者直接涉及他人重大利益的，是具有关联性或重大影响的许可决定，行政机关作出该类许可时，必须对该许可所涉及的公共利益或者他人的重大利益进行全面考虑，综合平衡，否则，许可决定将不具有科学性、合法性和有效性。根据行政许可法的规定，法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益、或者直接涉及申请人与他人之间重大利益关系，应当举行听证并根据听证结果作出许可决定的事项，具备本条所称的“关联性”而应列入重大行政许可决定的范围。行政许可法对法定应当听证的事项采取了“遵从”规定的办法，对应由行政机关决定主动听证的事项采取留待单行法规定的办法。除此之外，行政许可法还对行政机关应相对人的申请举行听证的事项作了规定，但对何谓“直接涉及申请人与他人之间重大利益关系”的事项的认定则留给行政机关较大的裁量空间。从实际操作上看，多人同时竞争的有数量限制的行政许可，给予申请人行政许可将直接影响其相邻权人、竞争对手甚至消费者重大经济利益、重大环境利益的规划许可、建设用地许可等无数量限制的行政许可等，属于此类许可范围。

（三）许可程序的复杂性。从程序上看，行政许可程序没有简易程序与一般程序之分，但从许可法的规定看，有一部分许可决定的内容和作出许可程序比较复杂，行政机关不能在法定的期限内作出许可决定。比如，根据行政许可法第42的规定，“除可以当场作出行政许可决定的外，行政机关应当自受理行政许可申请之日起二十日内作出行政许可决定。二十日内不能作出决定的，经本行政机关负责人批准，可以延长十日，并应当将延长期限的理由告知申请人。”“行政许可采取统一办理或者联合办理、集中办理的，办理的时间不得超过四十五日；四十五日内不能办结的，经本级人民政府负责人批准，可以延长十五日，并应当将延长期限的理由告知申请人。”这类行政许可决定的作出，因特别情况延期，是行政许可法规定的“实施行政许可，应当遵循便民的原则，提高办事效率，提供优质服务”的例外，而且这些行政许可事项多是内容复杂、且涉及面较大的事项，因其程序上的复杂性可列入重大行政许可决定的范畴。

（四）许可依据的特殊性。设定行政许可，直接涉及公民、法人和其他组织的切身利益和社会公共利益，行政许可法对有权设定行政许可的机关及其相关许可事项作了明确规定，除法律、行政法规、地方性法规可以依法设定行政许可外，还特别规定，“尚未制定法律、行政法规和地方性法规的，因行政管理的需要，确需立即实施行政许可的，省、自治区、直辖市人民政府规章可以设定临时性的行政许可。”该临时性行政许可实施满一年需要继续实施的，应当提请本级人大及其常委会制定地方性法规。从立法的原意看，规章设定行政许可必须受到严格的限制，相应来说，依据规章设定的临时性许可事项作出的行政许可决定，因其依据的特殊性，而宜将此类行政许可决定纳入重大行政许可决定范畴。