政府投资项目审批行为的法律属性分析

政府投资项目审批行为的法律属性分析

作者：张昭

来源：《科学与财富》2016年第18期

摘要：由于我国投资立法相对滞后，关于政府投资项目审批行为的法律属性存在一定的模糊认识，政府投资项目审批引发的行政争议案件在法律适用方面也存在诸多模糊地带，导致此类案件在司法实践中存在不少争议和困惑。本文从政府投资项目审批行为的法律属性角度对有关法律问题进行了分析，并提出完善相关立法和正确适用法律规定的意见和建议。

关键词：政府投资项目；审批行为；法律属性

随着我国城镇化进程的加速推进，因征地拆迁而引发的矛盾和纠纷普遍增多。这一现象在主管政府投资的各级发展改革部门感受尤为明显，大量遭遇房屋拆迁的民众由于拆迁补偿诉求得不到满足，在专业维权律师的指导下，通过信息公开从发展改革部门获取建设项目批复文件，再从批复文件中搜寻程序和实体上存在的“瑕疵”，进而通过行政复议和诉讼要求复议机关和人民法院确认建设项目批复文件违法或者直接撤销项目批文，按照“审批是因，拆迁是果”的认识逻辑否定当地政府的拆迁行为。这也是近年来政府投资管理行政争议高发的社会根源所在。矛盾和纠纷的化解离不开法律原则的科学把握和法律规则的正确运用，但是由于我国投资立法相对滞后，导致此类案件在司法实践中存在诸多争议和困惑。在此，笔者结合一起具体案例阐析政府投资项+++目审批行为的法律属性以及此类案件涉及的有关法律适用问题。

一、政府投资项目审批行政争议案件的基本案由。以一起典型案件为例，原告某市某区居民杨某等三人，在该区某地拥有合法宅基地及房屋，2013年12月3日，原告上述房屋被政府部门强制拆迁。2015年2月11日，原告通过申请信息公开获得某市发展和改革委员会（以下简称市发展改革委）作出的《关于某市新区北区（一期）对外道路工程×××可行性研究报告的批复》（以下简称《批复》），原告遂向省发展和改革委员会（以下简称省发展改革委）提起行政复议，省发展改革委于2015年5月27日作出行政复议决定，维持了某市发展改革委作出的《批复》。原告以某市发展改革委作出的《批复》和省发展改革委作出的行政复议决定违法（没有说明具体违法事实和理由）且侵害其合法权益为由，将两级发展改革委共同起诉到人民法院，请求法院依法确认被告某市发展改革委作出的《批复》和省发展改革委作出的《行政复议决定书》违法并予以撤销。

根据我国现行投资管理体制，投资项目管理（核心是投资项目审批）按照“谁投资、谁决策、谁受益、谁承担风险”的原则，落实企业投资自主权，对于企业不使用政府投资建设的项目，一律不再实行审批制，区分不同情况实行核准制和备案制，政府仅对重大项目和限制类项目从维护社会公共利益角度进行核准，其他项目无论规模大小均实行备案制。也就是说，目前行政机关针对投资项目采取审批制、核准制或备案制三种管理方式，这三种方式（表现为三种不同类别的行政行为）的法律性质也有区别，受到法律法规规范和约束的程度也大不相同。审批制针对的是政府投资项目，依旧按照过去的基本建设程序进行管理，按照项目进度依次审批

项目建议书、可行性研究报告以及初步设计等。核准制针对的是企业投资建设的重大项目和限制类项目，属于行政许可事项并受《行政许可法》规范。备案制是针对适用核准制以外的其他企业投资项目，管理方式和内容相对比较简化和便捷，约束条件较少。所以，在诸多投资管理类行政复议和诉讼案件中，当事人特别是行政相对人特别注重上述管理方式的认定，将是否适用了法定的投资管理方式作为认定行政机关具体行政行为程序合法性的重要内容，在很多情况下将投资管理方式错误作为判定行政行为违法并要求上级行政机关或司法机关依法撤销具体行政行为的重要事由。

二、政府投资项目审批行为法律属性的判定。从外在的表现形式来看，有人将政府投资项目审批认定为行政许可，但是仔细分析其内在属性并对照《行政许可法》中关于行政许可的界定不难发现，政府投资项目审批并不具备行政许可必备的法定要件。《行政许可法》第2条规定：“本法所称行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为”。第3条规定：“行政许可的设定和实施，适用本法。有关行政机关对其他机关或者对其直接管理的事业单位的人事、财务、外事等事项的审批，不适用本法”。在实践中，政府投资项目审批是上级行政机关针对下级行政机关的项目建设申请作出的批复，属于行政机关上下级之间的内部审批行为，明显不是《行政许可法》的调整对象。2004年8月2日，国务院办公厅发布的《关于保留部分非行政许可审批项目的通知》（国办发〔2004〕62号）就明确将政府投资项目审批定性为区别于行政许可行为的“非许可审批事项”。1随着各界对政府投资项目审批行为法律属性认识的变化，2015年5月10日，《国务院关于取消非行政许可审批事项的决定》（国发〔2015〕27号）又将政府出资的投资项目审批明确为政府内部审批事项，并强调政府内部审批事项不得面向公民、法人和其他社会组织实施审批。

由此可见，政府投资项目审批行为从其法律属性来看并非行政许可行为，不受《行政许可法》的规范和约束，《行政许可法》对于行政许可行为的程序和实体性要求不适用于政府投资项目审批行为。在前文案例中，原告及其代理律师曾用《行政许可法》中规定的利害关系人告知义务、法定期限规定、听证义务等质疑政府投资项目审批行为的程序合法性，存在明显的法律适用错误。这种错误的认识有时会在一定程度上对法官的思维产生一定的误导，甚或导致错误的认定和裁判，危害不可谓不大。

三、现行政府投资管理法律制度的缺陷及完善。《国务院关于取消非行政许可审批事项的决定》（国发〔2015〕27号）将政府出资的投资项目审批明确为政府内部审批事项，并强调政府内部审批事项不得面向公民、法人和其他社会组织实施审批。但是，《国务院关于投资体制改革的决定》（国发〔2004〕20号）明确提出，实行审批制的政府投资项目，项目审批部门对项目单位报送的项目建议书和可行性研究报告依法进行审批。对比上述两个文件，前者强调政府投资项目审批作为政府内部审批事项不得面向公民、法人和其他社会组织实施，后者却指出政府投资项目依据项目单位申请批复项目建议书和可行性研究报告。按照前者规定，政府内部审批事项作为一种政府内部行政行为，一般不属于行政诉讼受案范围。依据后者规定，政府投资项目审批行为虽然不是法定意义上的行政许可行为，但是从性质上讲仍是具有法律意义的行政行为，行政机关根据项目单位的申请作出的项目审批行为，对外直接影响行政相对人也