日本老龄化应对措施及其对中国的启示

日本老龄化应对措施及其对中国的启示

【摘要】：日本作为发达国家中老龄化速度最快的国家，老年人福利制度较其他亚洲国家更加完善。中国也即将面临老龄和少子的双重问题，如何应对老龄化带来的社会问题，怎样使老年人老有所养、安度晚年？希望通过对日本老龄化应对措施的研究分析，为我国提供一些借鉴和思考。文章共分三个部分，首先介绍了日本老龄化的状况，接下来叙述了老年人福利保障制度的发展史，最后总结日本针对老龄化采取的应对措施对中国的借鉴意义。

【关键词】：老龄化; 日本; 中国; 福利; 启示

随着经济、医疗和社会的发展，人口老龄化已成为人类共同面对的课题。老龄化并不单指寿命的延长、老年人口数量的增加，而是指老年人口占总人口的比例，以及这一比例的增长幅度大小。根据国际人口学会编著的《人口学词典》定义：65岁以上的老年人口比例达到7％的人口结构称为”老龄化社会”（Aging Society），65岁以上人口的比例超过14％，叫做”老龄社会”(Aged Society)。目前，世界上主要发达国家都已经进入老龄化社会，许多发展中国家正在或已经进入老龄化社会。根据第5次人口普查的结果显示，2000年11月中国65岁以上人口达到8811万人，占总人口的比例超过7％，也步入了老龄化国家的行列，是较早进入老龄化社会的发展中国家之一。人口老龄化给中国的经济、社会、政治、文化等方面的发展带来了深刻影响，也使相应的社会福利保障政策调整变得日益紧迫。文章主要介绍日本老龄化及其老年人福利保障的发展历程，为中国应对老龄化的压力，建立健全的应对体系提供一些借鉴或启发。

一、日本老龄化状况及其趋势

日本老龄化的第一个特点是发展速度快。

日本的老龄化进程虽然开始比较晚，但是发展速度非常快。2000年已经基本赶超了欧美其他发达国家，成为世界上人口老龄化发展速度最快的国家。

人口老龄化速度的国际比较见下表：

资料来源：日本：2000年以前的数字：総務省統計局調査部国勢統計課『国勢調査報告』、2010年及其以后的数字：国立社会保障?人口問題研究所『日本の将来推計人口（平成14年1月推計）』

其他国家：Population Division, The United Nations, World Population Prospects: The 2004 Revision

日本的老龄人口从7％增长到14％仅用了24年，除了中国老龄化速度与日本接近之外，欧美国家均需要40到100多年的时间。日本的老龄化速度是这些

国家的两到五倍，目前高居世界之首。

日本老龄化的第二个特点是老年人与子女同居率比例的下降。

国立社会保障与人口问题研究所的统计资料显示，1980年老年人个人单独生活的比例为8.5%，老年夫妇独居的占19.6%，老年人家庭（两者之和）的比例合计为28%，而与子女同居的家庭比例（包括18岁以下未婚子女和已婚子女的同居）高达69%。但到了2004年，老年人家庭的比例超过50%，与子女的同居率下降到46%。这说明传统的家庭成员对老年人的照顾（赡养）方式正在发生着改变。

与老年人护理息息相关的”社会关系资本”也呈现不断削弱的趋势。有关区域间人际关系的调查显示：”与邻居亲密交往”的比例在过去的20年时间里持续下降，这种下降趋势在城市、尤其是大城市最为明显。

而且在家庭和社会保障方面，农村和城市的情况也不相同。在农村地区，由于人口不断向城市的流出以及少子化的影响，使老龄化的进程加快，很多村落继续维持都显得比较困难。加上农村地区社会医疗和福利的缺乏，老年人的生活状况异常艰难。在城市地区，子女均为上班族的家庭中，老年人通常白天独自在家，成为”空巢老人”，无法获得密集的社区服务，生活状况同样不容乐观。

随着老年人口绝对数的加大，医疗、保健福利变得日益重要，与此同时，老年人精神生活的丰富、身心健康的保障同样不可忽视。退休后的生活如何度过，是否存在”社会参与”的可能性？这也是日本老龄化进程中一直探讨的问题。

二、老年人福利保障制度的发展过程

日本社会保障制度的建立及发展成熟经历了三个阶段，老龄化的福利保障措施主要是在第二、第三阶段形成和发展的，下面按时间先后顺序分别予以介绍。

（一）基础准备期（战后到60年代中期）

战后到60年代中期是以救助贫困阶层为目的的制度基础构架准备期。

战后，日本人的平均寿命年年提升，需要照顾的老年人数量迅速增加，而就业女性比例的扩大和小家庭的诞生，使独居老人增多、家庭式的看护能力下降，出现了一些老年人自杀、老年人虐待等看护问题，因此，日本政府在这一时期着力解决战后出现的问题，通过制定计划、颁布法律等手段，实施福利政策、建立保障制度。被称为福利基本法的福利六法就是在此时颁布的，其中，1963年实施的《老人福利法》强调了保障老年人身心健康和生活安定的重要性，规定了福利设施的种类，以派遣家庭侍奉员为主要形式的老年人居家福利服务开始出现。过去实施的生活保障法的福利对象主要针对低收入者，《老人福利法》颁布以后，老年人首次独立出来成为福利保障的对象之一。

然而第一阶段的福利主要作为”措施”等行政行为来实施的，福利客体缺乏主体性，没有取得服务项目的决定权和选择权。除了国家提供的公共福利设施服务之外，民间福利的业务主要委托给社会福利法人。社会福利法人从国家领取运营经费，对政府存在直接的责任关系，对服务对象的责任范围不明确，福利事业者之间很难形成提高服务质量的竞争意愿。

（二）社会福利初建期（60年代中期到80年代末）

第二时期继续沿用第一时期已经成形的法律，社会福利目的从”救贫”转向”防贫”，一些具体措施开始应用于实践。

这一阶段日本处于经济高速增长期，一方面人们的生活水平不断提高，另一方面老龄化带来的社会问题也渐渐凸现出来。关于老年人的福利、保障理念开始形成，一些行政、社会福利部门等政府机构与民间个人层面的合作也开始启动了。例如，为了解决老年人福利设施不足的问题，1971年组建社会福利设施的五年计划开始实施。1976年东京地区对常年卧病在床老年人的上门看护服务开始出现，厚生省于1978年将这一服务推广至全国。1980年，在京都地区成立了”失智老人（老年痴呆症患者）之家”，这一组织在全国41个都道府县都设有支部。1986年，国家修改了《老年人保健法》，设立了介于医院和家庭之间的”老人保健设施”，那些完成治疗，需要进行身体机能恢复锻炼的老人，可以利用社区内老人保健设施的日间服务，定期接受训练。为了便于培养从事老年人上门看护服务的专门人员，1987年日本政府制定了《社会福利与老年人护理士法》。

但是，由于这一时期老龄人口的急速增加以及石油危机等经济状况的恶化，维持完全由国家推行的福利政策遇到了财政上的困难。因此，接下来的第三时期，修正了不断扩大的福利政策，福利基础构造改革（例如从设施服务向居家服务的转化）与财政改革同步进行。

（三）社会福利实践期（90年代初期到现在）

这一阶段，对前两时期制定的基础构架进行了大幅度的改革，福利目的从”防贫”转为生活质量的提高，福利方式从单纯的货币发放扩大到精神生活的照料，服务提供者从国家扩展到民间个人和事业团体，”地方福利”的理念开始在老龄者福利领域形成。

与这些变化相对应，政府出台了一系列的立案规划，如1989年的《推进老年人保健福利10年战略》（黄金计划），1994年的《新的推进老年人保健福利10年计划》（新黄金计划），1999年的《今后五年老年人保健福利实施方向》等，以及2000年颁布的《社会福利法》（成为以上修正的集大成）。《社会福利法》修正了社会福利的目的和理念，规定社会福利的目的首先是推进地方福利，对个人日常生活给予必要的支持；享受社会福利的居民，应给予参与社会、经济、文化等各项社会交流的机会；福利计划的制定应反映居民、社会福利事业者，以及与福利事业相关方的意见等等。